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如何建立“管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)”

字體: 放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-05-09  瀏覽次數(shù):581
        隨著《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施,各地“煤改氣”進(jìn)程加快,與之相伴的是“氣荒”的現(xiàn)象的不斷上演。

“天然氣是最清潔的化石能源。加快天然氣發(fā)展,是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、治理大氣污染的關(guān)鍵措施。” 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部研究員王金照對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析,改革是增加天然氣供應(yīng)的根本動(dòng)力,在產(chǎn)業(yè)鏈上游和下游的放開(kāi)之外,處于產(chǎn)業(yè)鏈中游的管網(wǎng)體制改革應(yīng)是天然氣產(chǎn)業(yè)改革的重點(diǎn)。

目前,中國(guó)天然氣長(zhǎng)輸管線主要由三大石油公司擁有,中石油占比為85%,中石化[微博]為8%,中海油為5%,其他公司占比為2%。管輸業(yè)務(wù)和生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)在三大公司內(nèi)部實(shí)行一體化經(jīng)營(yíng),極少對(duì)其他公司開(kāi)放。

王金照就該領(lǐng)域的改革有過(guò)專門(mén)研究,并參與相關(guān)報(bào)告寫(xiě)作。他認(rèn)為,在對(duì)比各國(guó)采用的三種天然氣管網(wǎng)管理體制的模式的利弊之后,建議我國(guó)相關(guān)改革可以參照美國(guó)的模式,建立管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)體制。

三種管理模式比較

《21世紀(jì)》:目前,國(guó)際上關(guān)于天然氣管網(wǎng)管理體制主要存在哪幾種模式?這些模式各有哪些利弊?

王金照:目前,天然氣管網(wǎng)的管理體制主要有三種模式。第一種為上下游一體化、獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)模式。該模式以改革前的法國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)組織模式最為典型,法國(guó)燃?xì)饧瘓F(tuán)基本壟斷了法國(guó)天然氣的生產(chǎn)、輸氣、配氣和銷售,市場(chǎng)份額超過(guò)90%。該模式的優(yōu)點(diǎn)是便于上下游協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃,其弱點(diǎn)是生產(chǎn)、輸氣、配氣和銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)效率低下,成本居高不下。法國(guó)工業(yè)和民用天然氣價(jià)格都是美國(guó)的2倍左右,并且與美國(guó)近年來(lái)天然氣價(jià)格持續(xù)下降不同,法國(guó)的天然氣價(jià)格不斷上升,還導(dǎo)致政府和民眾形成尖銳對(duì)抗。近些年來(lái),迫于現(xiàn)實(shí)壓力和歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的要求,法國(guó)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了改革,法國(guó)燃?xì)饧瘓F(tuán)改為母公司,輸氣公司、配氣公司、儲(chǔ)氣公司、LNG接收公司成為獨(dú)立法人,獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。通過(guò)改革,法國(guó)天然氣競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)初步形成,行業(yè)效率得到提升。

第二種為管道獨(dú)立、管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)模式。該模式以英國(guó)最為典型,英國(guó)輸氣公司負(fù)責(zé)全國(guó)天然氣干線管道的管理和運(yùn)營(yíng),配氣管網(wǎng)則分別由5家公司各自管理和運(yùn)營(yíng),儲(chǔ)氣庫(kù)由其他公司來(lái)管理運(yùn)營(yíng)。該模式的優(yōu)勢(shì)在于將天然氣輸送與生產(chǎn)和銷售分開(kāi),鼓勵(lì)了生產(chǎn)商之間、零售商之間的相互競(jìng)爭(zhēng),提高了運(yùn)行效率。該模式的缺點(diǎn)是,由于管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng),存在明顯的信息不對(duì)稱,公平準(zhǔn)入執(zhí)行難度大,成本難以監(jiān)督。

第三種為管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)模式。該模式以美國(guó)最為典型。管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開(kāi),并向第三方公平提供輸送和儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)。同時(shí),管道輸送也形成了多家經(jīng)營(yíng)、相互競(jìng)爭(zhēng)的局面,2011年美國(guó)6300 家天然氣生產(chǎn)商,通過(guò)160 家管道公司,為1200 多家配氣公司供應(yīng)天然氣。該模式的優(yōu)點(diǎn)是:上下游企業(yè)可以選擇不同的管道運(yùn)營(yíng)商,有利于實(shí)現(xiàn)公平接入;不同區(qū)域天然氣價(jià)差驅(qū)動(dòng)私有企業(yè)進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資,有利于加快管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),大部分美國(guó)長(zhǎng)輸管道投資是在市場(chǎng)開(kāi)放情況下完成;競(jìng)爭(zhēng)的引入顯示了真實(shí)運(yùn)營(yíng)成本,也降低了信息不對(duì)稱的程度和成本監(jiān)管的難度。

《21世紀(jì)》:在第三種模式下,是否存在重復(fù)建設(shè)、難以互聯(lián)互通以及供氣安全如何保障的問(wèn)題?

王金照:對(duì)于重復(fù)建設(shè),競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)營(yíng)商在建設(shè)管道時(shí)必然會(huì)考慮成本和收益,只有當(dāng)收益大于成本時(shí),該管道才會(huì)被建造出來(lái)。短期來(lái)看,可能存在一定的過(guò)剩,但從長(zhǎng)期和動(dòng)態(tài)角度來(lái)看,是有效率的,美國(guó)的天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)是非常便捷和高效的。另外,政府部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)管網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入更有效率的管道建設(shè)中,從而減少重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資。對(duì)于互聯(lián)互通,可以通過(guò)監(jiān)管并將聯(lián)絡(luò)線建設(shè)費(fèi)用攤?cè)胩烊粴夤茌攦r(jià)格得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于供氣安全,與電力系統(tǒng)需要瞬時(shí)平衡不同,天然氣可以大規(guī)模存儲(chǔ),通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)和價(jià)格調(diào)節(jié),美國(guó)建設(shè)了超過(guò)1200億方的儲(chǔ)氣設(shè)施,占美國(guó)天然氣消費(fèi)量的18%,為多家經(jīng)營(yíng)下的管網(wǎng)可靠運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)保障。

改革的目標(biāo)模式

《21世紀(jì)》:您認(rèn)為,我國(guó)的天然氣管網(wǎng)體制改革應(yīng)該采取哪種目標(biāo)模式?

王金照: 從現(xiàn)狀看,已經(jīng)形成多家企業(yè)擁有長(zhǎng)輸管道的局面,大拆大并難度很大。目前中石油、中石化、中海油都擁有自己的管線,且上下游一體化經(jīng)營(yíng)。要將各家管網(wǎng)剝離出來(lái)整合成一張網(wǎng)是非常困難的,特別考慮到這些管網(wǎng)多是海外上市公司的資產(chǎn),資產(chǎn)剝離難度巨大且代價(jià)不菲。

從發(fā)展看,中國(guó)天然氣需求量巨大且快速增長(zhǎng),天然氣管輸業(yè)務(wù)是可以引入競(jìng)爭(zhēng)的。從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上看,天然氣生產(chǎn)和銷售是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),配氣業(yè)務(wù)特別是城市配氣在區(qū)域上是壟斷的。天然氣管輸業(yè)務(wù)是否屬于壟斷業(yè)務(wù)取決于市場(chǎng)規(guī)模,對(duì)于英國(guó)和法國(guó)而言,人口及用氣量和中國(guó)的一個(gè)發(fā)達(dá)省份相當(dāng),市場(chǎng)規(guī)模有限,天然氣輸氣網(wǎng)具有自然壟斷的特征,一張網(wǎng)的獨(dú)家壟斷模式是合理的,但在中國(guó)并不是最優(yōu)的模式。中國(guó)天然氣需求量巨大且快速增長(zhǎng),2012年中國(guó)天然氣消費(fèi)量達(dá)到1471億方,預(yù)計(jì)2020年增長(zhǎng)到4000億方,2030年將達(dá)到6000億方。西氣東輸將從目前的2條管線發(fā)展到6條管線,陜京線要發(fā)展到4條,沿海多個(gè)LNG接收站,完全能夠引入平行線競(jìng)爭(zhēng)乃至多網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

從政府監(jiān)管上看,多家經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)更容易監(jiān)管。中國(guó)目前沒(méi)有專門(mén)的天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu),相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)也滯后。進(jìn)一步講,即使法律政策明確,考慮到中國(guó)的實(shí)際情況,在法律政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,各方的博弈能力也是政策法規(guī)能否執(zhí)行到位的關(guān)鍵因素。監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)多家管網(wǎng)企業(yè),與面對(duì)獨(dú)家管網(wǎng)企業(yè)相比,有更強(qiáng)的博弈能力和信息獲取能力,更容易將監(jiān)管措施落到實(shí)處。電力領(lǐng)域中一家獨(dú)大、難于監(jiān)管的局面不要在天然氣產(chǎn)業(yè)重演。

因此,我認(rèn)為,管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)模式適合中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展需要,并且可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過(guò)增量改革得以實(shí)現(xiàn),不需要大拆大并,應(yīng)成為我國(guó)天然氣管網(wǎng)改革的目標(biāo)模式。

可引入多元投資主體

《21世紀(jì)》:具體來(lái)說(shuō),應(yīng)如何通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)?

王金照:首先是,進(jìn)一步加快和擴(kuò)大天然氣上下游業(yè)務(wù)開(kāi)放。在上游,進(jìn)一步開(kāi)放頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)、煤制氣和天然氣進(jìn)口業(yè)務(wù),引入更多市場(chǎng)主體。在下游,理清天然氣管網(wǎng)體制之前,限制或禁止三大石油公司進(jìn)入城市燃?xì)忸I(lǐng)域,避免上下游一體化的壟斷格局進(jìn)一步強(qiáng)化。

        第二,改革管網(wǎng)投融資體制,實(shí)現(xiàn)管道產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。對(duì)于已建管線,可仍由三大石油公司持有,但要從分公司改制為子公司,形成法律意義上獨(dú)立的管道公司。對(duì)于新建管線,在西氣東輸、陜氣進(jìn)京、川氣東送、海氣登陸等戰(zhàn)略通道的建設(shè)上,可仍由三大公司牽頭,但要引入多個(gè)投資主體,可鼓勵(lì)三大石油公司聯(lián)合上下游企業(yè)特別是從事天然氣業(yè)務(wù)的民營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在明確牽頭主體時(shí),要給予后進(jìn)入者更多機(jī)會(huì),以逐步改變當(dāng)前管網(wǎng)一家獨(dú)大的局面。對(duì)于一般性天然氣管線,只要符合環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn),所有企業(yè)均可投資建設(shè)。爭(zhēng)取通過(guò)5到10年的改革、發(fā)展和建設(shè),逐步形成競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)的格局。

《21世紀(jì)》:在實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)之后,如何加強(qiáng)天然氣管輸價(jià)格、公平接入和安全運(yùn)營(yíng)監(jiān)管?

王金照:制定獨(dú)立的管輸價(jià)格并加強(qiáng)監(jiān)管,特別是要將綜合性天然氣公司的不同業(yè)務(wù)分別記賬,以避免交叉補(bǔ)貼而造成對(duì)其他用戶價(jià)格歧視的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。加強(qiáng)城市天然氣配網(wǎng)的成本監(jiān)審,降低城市管網(wǎng)服務(wù)成本和價(jià)格。為加強(qiáng)互聯(lián)互通,應(yīng)將聯(lián)絡(luò)線建設(shè)費(fèi)用攤?cè)胩烊粴廨斉鋬r(jià)格。建立管道接入的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商程序,監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管并快速處理爭(zhēng)議,將公平接入落到實(shí)處。另外,明確運(yùn)營(yíng)主體的安全供應(yīng)責(zé)任,對(duì)于新建線路,要求營(yíng)運(yùn)主體同步規(guī)劃建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施。


 
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