新浪財(cái)經(jīng)訊 “2014中國(北京)國際能源峰會”于7月28-30日在京舉辦。國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司司長范必在演講中表示，從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進(jìn)能源市場化改革，就可以克服條塊分割的難題。
范必稱，我國能源體制很難說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)，各種制度交織在一起，使得改革難以找到切入點(diǎn)。因此，范必提出了“體制亞型”的概念。其判斷，能源體制是多重體制亞型的復(fù)合體，有計(jì)劃體制、市場體制，計(jì)劃體制中有直接計(jì)劃、間接計(jì)劃，有傳統(tǒng)的計(jì)劃方式，有新的計(jì)劃方式，雙重體制當(dāng)中，有影子計(jì)劃，有壟斷計(jì)劃，有外生計(jì)劃，還有差別計(jì)劃。
因此，只有從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進(jìn)能源市場化改革，才能克服條塊分割難題。其建議，第一，頂層設(shè)計(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，改革的目標(biāo)，將能源領(lǐng)域不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子的改革方案。第二，國企改革與行業(yè)改革相結(jié)合。第三，改革政府的審批與監(jiān)管制度，只有在政府主動作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務(wù)。
在演講中，范必還批評天然氣開采登記制度非常野蠻。“全世界大部分國家都是招標(biāo)獲得，而中國是登記獲得，非常野蠻的制度，我們?nèi)ミ^安哥拉，甚至連越南都是用區(qū)塊招標(biāo)制度引進(jìn)國外公司開采，中國采用登記的制度，國外進(jìn)口，也只有少數(shù)企業(yè)擁有進(jìn)出口權(quán)”。
以下為演講實(shí)錄：
范必：尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、各位同事：很高興能夠參加今年的能源經(jīng)濟(jì)界的盛會。今天給我的題目是解讀一下能源市場化改革的路徑和難點(diǎn)，這是一個非常宏大的題目，恐怕到目前為止還沒有一個標(biāo)準(zhǔn)的答案，所以，也沒有辦法做解讀，只能談?wù)勎易约簩δ茉词袌龌母锏乃伎肌?/span>
在過去的一年當(dāng)中，我們國家在幾次黨和政府的重要會議當(dāng)中對能源問題作出了一些重大的戰(zhàn)略判斷，在十八屆三中全會中，明確了市場在資源配置中起決定性作用。今年4月份，國家能源委召開了本屆政府首次會議，李克強(qiáng)部署了下一階段能源工作。6月份，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，習(xí)近平總書記提出能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的五點(diǎn)要求。
這一系列的重要會議都傳遞出了一個明確的信號，中國要加快能源的市場化改革步伐。如何推進(jìn)改革成為這一年多來能源界討論最為熱烈的話題，我分五個方面跟大家分享一下我對這個問題的思考：
首先，研究能源的改革，要明確一個問題，就是為什么要改革？要回答這個問題，首先，要梳理一下能源領(lǐng)域存在的問題，能源領(lǐng)域都有什么問題呢？比如煤電矛盾、水電發(fā)展之爭、能源價(jià)格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等等，這些問題如何產(chǎn)生和解決呢？歷來有兩種不同的看法，一種是用行政的辦法，通過政府這只看的見的手進(jìn)行解決，比如煤電矛盾，煤電聯(lián)動，煤價(jià)調(diào)了以后電價(jià)也調(diào)，氣荒怎么辦？多產(chǎn)氣，多請某些公司組織進(jìn)口，這是行政的辦法。再一種是改革的辦法，剛才談到的能源領(lǐng)域的這些問題都與供求關(guān)系與價(jià)格矛盾有關(guān)，所有這些問題都是一些現(xiàn)象，這些現(xiàn)象背后都是有體制原因的，如果用行政辦法來解決，它還是治標(biāo)不治本，是一種權(quán)宜之計(jì)，根本辦法還是要通過市場化的改革進(jìn)行解決，所以，我們說：“標(biāo)本兼治，重在治本。”這也是今天討論能源市場化改革的路徑和難點(diǎn)的意義所在。
討論能源市場化改革，應(yīng)該明確一個基本前提，這個前提就是說能源是商品，剛才，國寶主任談到過去不完全是商品，現(xiàn)在來講，是不是商品？之前，在能源界還是有些爭論的，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為能源是商品，是商品就應(yīng)該由市場配置資源，也有的觀點(diǎn)認(rèn)為能源是特殊市場，是市場調(diào)節(jié)失靈的領(lǐng)域，結(jié)論是政府配置資源，對能源是不是商品的不同判斷了決定了我們處理政府與市場關(guān)系時(shí)的不同做法。
十八大之前，醞釀機(jī)構(gòu)改革期間，曾經(jīng)有的研究課題組請我去開會，主要論證的問題是能源是特殊商品，我一看壞了，我說怎么辦，讓我論證能源是特殊商品，從ABC開始講起，從資源的稀缺性講起，我們還是能講清楚能源就是普通商品的，不是特殊商品，是要由市場配置資源。需要把能源確定為市場失靈領(lǐng)域的聲音和力量并不弱。索性，黨中央、國務(wù)院三次重要會議上明確了能源的商品屬性，我認(rèn)為能源界應(yīng)當(dāng)把思想統(tǒng)一到這個重大判斷上。
我們既然討論體制改革，從一種體制轉(zhuǎn)換到另一種體制，就要對當(dāng)前中國的能源體制做一個基本判斷，能源到底是什么體制？能源是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管制最為嚴(yán)格的領(lǐng)域，原來煤電運(yùn)計(jì)劃做的最好，挖多少煤，有多少運(yùn)力，發(fā)多少電，計(jì)劃做的非常平衡。現(xiàn)在來講，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，能源領(lǐng)域并沒有完成這個任務(wù)，現(xiàn)在一個困難的地方在哪里呢？沒有辦法把能源領(lǐng)域概括為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)？還是市場經(jīng)濟(jì)？所有能源行業(yè)沒有辦法概括，能源領(lǐng)域的行為有非典型特征，比如電力企業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)的比重比較高，這些企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)往往是多種所有制，電力企業(yè)和電網(wǎng)之間是什么關(guān)系？買賣關(guān)系，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的調(diào)撥關(guān)系，電力的建設(shè)，要經(jīng)過招投標(biāo)，這些都是符合市場經(jīng)濟(jì)企業(yè)特征的，能說電力企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)下面的企業(yè)嗎？很多地方不像，我們的電價(jià)是國家定的，發(fā)電小時(shí)數(shù)是有關(guān)部門分配的，在哪里建、建多少都是由政府審批的。作為任何一個企業(yè)的產(chǎn)品，它的產(chǎn)量、價(jià)格、生產(chǎn)什么都是由國家制定的，這個體制看上去像什么呢？像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但是它的很多形式像市場經(jīng)濟(jì)，但是也有很多形式像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，一般來說，市場經(jīng)濟(jì)下的民營企業(yè)肯定把追求股東回報(bào)放第一位，融資成本高的時(shí)候就會壓縮投資規(guī)模，融資成本低的時(shí)候擴(kuò)大投資規(guī)模，但是我們的國有電力企業(yè)，不是把股東回報(bào)放第一位，把擴(kuò)大規(guī)模放第一位。這些行為有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，也有市場經(jīng)濟(jì)的特征，當(dāng)我們判斷能源體制的時(shí)候，已經(jīng)沒有辦法用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)這種觀點(diǎn)對它進(jìn)行分析。
怎么辦呢？既然我們要對現(xiàn)有體制進(jìn)行改革，一定要對現(xiàn)有體制作出判斷，提出體制亞型，我6月份寫過一篇論文，講體制亞型問題，在計(jì)劃體制、市場體制和雙重體制下還存在一個亞型，有相同的一些特征，但是也有不同的地方，本質(zhì)上是一樣的。傳統(tǒng)上，對于經(jīng)濟(jì)體制的劃分，分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、市場經(jīng)濟(jì)體制和雙重體制，研究體制改革的時(shí)候經(jīng)常遇到這個概念，雙重體制是從計(jì)劃向市場過度的類型，過去可以這么看，現(xiàn)在不完全這樣了，因?yàn)殡p重時(shí)間太長了，企業(yè)一只眼睛盯著政府，一只眼睛盯著市場，我們的體制既有計(jì)劃，又有市場，又有雙重體制，計(jì)劃體制有直接計(jì)劃和間接計(jì)劃，市場經(jīng)濟(jì)體制分完全競爭、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷。能源領(lǐng)域的很多企業(yè)都處于雙重體制之下，什么叫雙重體制？一種是影子計(jì)劃，說它是計(jì)劃，不像，說它是市場，不像，是影子計(jì)劃，政府對國有企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和考核，這種干預(yù)和考核沒有下指令性計(jì)劃，也沒有下指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)，但是這種考核又相當(dāng)于一個計(jì)劃目標(biāo)，企業(yè)之間的產(chǎn)品不是調(diào)撥的，也是按照市場研究進(jìn)行交易，但是交易的目的是什么呢？不是股東權(quán)益的最大化，而是滿足上級確定的考核指標(biāo)，比如電力企業(yè)，比如壟斷計(jì)劃，比如有些行業(yè)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行指定性計(jì)劃管理，改革后轉(zhuǎn)制為企業(yè)了，但是運(yùn)行機(jī)制并沒有真正改革，作為市場經(jīng)濟(jì)下的壟斷行業(yè)，發(fā)達(dá)國家也有壟斷行業(yè)，也有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下計(jì)劃管理的特征，但是并沒有對壟斷形成有效的監(jiān)管，比如電網(wǎng)企業(yè)改制了，但是沒有徹底。
最近又出了一種情況，外生計(jì)劃，什么是外生計(jì)劃？傳統(tǒng)計(jì)劃手段，不管指令性計(jì)劃也好，指導(dǎo)性計(jì)劃也好，都是對價(jià)格、產(chǎn)量、效益這些指標(biāo)作出安排，但是，近些年來，除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以外，又增加了對環(huán)境、節(jié)能、減碳方面的指標(biāo)要求，這些指標(biāo)同指令性計(jì)劃指標(biāo)一樣，都是層層分配下達(dá)的，對企業(yè)行為進(jìn)行約束。這些指標(biāo)的下達(dá)和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還有所不同，我們過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做計(jì)劃的時(shí)候還要幾上幾下，咱們老領(lǐng)導(dǎo)們都做過這些計(jì)劃，幾上幾下，還有綜合平衡，現(xiàn)在下達(dá)外生計(jì)劃指標(biāo)時(shí)不跟你商量了。原來的計(jì)劃都是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這個不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，我們稱之為外生計(jì)劃。差別政策，什么叫差別政策？對于產(chǎn)業(yè)中不同的企業(yè)、不同的產(chǎn)品實(shí)施不同的管理方式，而不是公平對待的管理方式，有的時(shí)候這種差別體現(xiàn)在所有制上，有的時(shí)候體現(xiàn)在政府所確定的產(chǎn)業(yè)方向和先進(jìn)性問題上，在價(jià)格上，實(shí)行雙軌制。
我們得出一個判斷，能源體制是多重體制亞型的復(fù)合體，有計(jì)劃體制、市場體制，計(jì)劃體制中有直接計(jì)劃、間接計(jì)劃，有傳統(tǒng)的計(jì)劃方式，有新的計(jì)劃方式，雙重體制當(dāng)中，有影子計(jì)劃，有壟斷計(jì)劃，有外生計(jì)劃，還有差別計(jì)劃?？吹竭@些以后，我們會想到什么問題呢？改革真復(fù)雜，為什么說能源體制改革充滿了復(fù)雜性呢？因?yàn)槲疫B它目前的體制定型也沒有完全搞清楚，我說的是我的一種探索，大家可以評論和討論。
針對這種復(fù)雜的體制框架和體制類型，怎么推進(jìn)能源市場化改革呢？我提出了一個分析框架，供大家參考，全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锓治隹蚣埽梢杂迷谀茉瓷?，可以用在房地產(chǎn)上，可以用在金融上，多種生產(chǎn)要素都可以用全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锓治隹蚣?，現(xiàn)在的競爭已經(jīng)從單個企業(yè)的競爭擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)鏈的競爭，如果只有一個裝備企業(yè)很牛，能在世界上拿到第一嗎？肯定不能，必須有相應(yīng)的上下游配套產(chǎn)業(yè)，形成一個供應(yīng)圈，這樣才能在世界上拿到第一，現(xiàn)在的競爭已經(jīng)不是單個企業(yè)的競爭，是鏈條之間的競爭。
過去，我們怎么改革呢？1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，1992年之前實(shí)際上是增量改革，完全是摸著石頭過河，1992年以后，確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，我們開始全面推行改革，全面推行改革過程中也有局限性，仍然按照條塊分割的方式進(jìn)行改革，各個條條和塊塊之間自己提自己的改革方案，我稱之為點(diǎn)式改革，點(diǎn)和點(diǎn)之間不太容易協(xié)調(diào)，這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。剛才，講到產(chǎn)業(yè)鏈問題，如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考改革的話，就可以克服條塊分割，從產(chǎn)業(yè)鏈角度推進(jìn)改革方案，這種改革稱之為鏈?zhǔn)礁母铩．a(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈也不一樣，有的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌潭群芨?，產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中有完全市場的產(chǎn)業(yè)，也有不完全市場的產(chǎn)業(yè)。
從原料開始一直到產(chǎn)品，中間要經(jīng)過N個環(huán)節(jié)，有的是計(jì)劃體制的，有的是市場體制的，有的是雙重體制的，到最終消費(fèi)者的時(shí)候，是完全的市場競爭。結(jié)論，在這些環(huán)境當(dāng)中，如果不對雙重體制和計(jì)劃體制進(jìn)行市場化改革，對于上下游來講，也要相應(yīng)的往計(jì)劃體制和雙重體制方向轉(zhuǎn)變，必須要改掉。作為改革來講，有多種路徑，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)亞型變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)亞型，市場經(jīng)濟(jì)亞型原本已經(jīng)有了，我們進(jìn)一步完善，把雙重體制的亞型轉(zhuǎn)化為市場體制的亞型。
用兩個例子給大家分析一下全產(chǎn)業(yè)鏈改革的框架，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈，全球天然氣市場供大于求，價(jià)格迅速下跌，中國天然氣價(jià)格繼續(xù)上漲，供不應(yīng)求，為什么出現(xiàn)這種情況？我們天然氣的發(fā)展選擇了上下游一體化經(jīng)營體制，這個體制的形成是有它的歷史背景的，歷史上，也有它的積極作用，但是，到目前為止，仍然利用這種體制，成為了供求矛盾加劇和價(jià)格持續(xù)上升的主要原因。在氣源、運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)，在氣源當(dāng)中，國內(nèi)開采的區(qū)塊怎么獲得的呢？全世界大部分國家都是招標(biāo)獲得，而中國是登記獲得，非常野蠻的制度，我們?nèi)ミ^安哥拉，甚至連越南都是用區(qū)塊招標(biāo)制度引進(jìn)國外公司開采，中國采用登記的制度，國外進(jìn)口，也只有少數(shù)企業(yè)擁有進(jìn)出口權(quán)。在運(yùn)輸領(lǐng)域當(dāng)中，管網(wǎng)屬于壟斷地位。在銷售當(dāng)中，可以賣給企業(yè)用戶，可以使用，賣到城市用戶的時(shí)候，城市管網(wǎng)也是壟斷的，運(yùn)輸是壟斷的，氣源也是壟斷的，總打出天然氣一直到送到我們家爐子里和企業(yè)爐子里的時(shí)候經(jīng)過N多帶計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的部門。如果要改革，所有環(huán)節(jié)都要進(jìn)行市場化改革，比如區(qū)塊方面，也要招標(biāo)，進(jìn)口環(huán)節(jié)，應(yīng)該完全放開。
煤運(yùn)電產(chǎn)業(yè)鏈，煤電矛盾經(jīng)三個主要環(huán)節(jié)：電煤、運(yùn)輸、電力，國內(nèi)市場最近進(jìn)行了并軌，之前是雙軌制，運(yùn)輸這塊，公路、水運(yùn)都是市場化的，鐵路屬于壟斷，電力方面屬于壟斷，發(fā)電方式放開，但是輸配電還沒有完全實(shí)現(xiàn)市場化。煤電運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈，對每個體制的分型都可以進(jìn)行分類，最后轉(zhuǎn)化為電煤完全競爭的，運(yùn)力也是完全競爭的，電力怎么辦？發(fā)電和用電都可以直接交易，最后留下電網(wǎng)，電網(wǎng)還是壟斷的，但是要形成政府的監(jiān)管，產(chǎn)業(yè)鏈中每一個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行市場化改革。
在分析框架下，我們需要討論下一步改革應(yīng)該采取什么樣的思路，我的建議是在問題導(dǎo)向下進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?，利用全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龈母锏姆治隹蚣芸梢允址奖愕奶岢隹绮块T、跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨所有制一攬子改革方案。對于下一步的改革，我建議在三方面進(jìn)行努力：第一，頂層設(shè)計(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，改革的目標(biāo)，將能源領(lǐng)域不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子的改革方案，比如解決煤電矛盾，我們不是靠煤電聯(lián)動，而是通過電煤并軌、鐵路運(yùn)力、電力體制改革來解決。解決氣荒和石油供求矛盾問題，不是在交易環(huán)節(jié)解決，我們要從區(qū)塊出讓開始、勘探開發(fā)、管網(wǎng)獨(dú)立、進(jìn)出口權(quán)、流通體制、城市燃?xì)夥矫孢M(jìn)行改革，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，比如能源主管部門，可以提出一些頂層設(shè)計(jì)方案。
第二，國企改革與行業(yè)改革相結(jié)合，有的一個行業(yè)就幾家國有企業(yè)，比如電網(wǎng)企業(yè)，油氣、核電，一個行業(yè)就那么幾家國有企業(yè)，如果國企主管部門搞國有企業(yè)改革，行業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)改革，企業(yè)自己也出臺改革措施，這樣的改革是什么呢？還是過去的點(diǎn)式的改革，不是面式的改革，不是統(tǒng)籌全局的改革，應(yīng)當(dāng)把國企改革和行業(yè)改革統(tǒng)籌起來考慮。
第三，改革政府的審批與監(jiān)管制度，只有在政府主動作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務(wù)。下一步應(yīng)當(dāng)下放大部分審批權(quán)限，放開競爭性業(yè)務(wù)，同時(shí)明確政府監(jiān)管什么。
結(jié)束語，一個偉大的民族，不一定贏再出發(fā)的起點(diǎn)，但一定要贏在變革的拐點(diǎn)。應(yīng)該抓住機(jī)遇，有所作為，這是能源工作者的重要使命。
謝謝大家！
