新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋了進口、生產(chǎn)、消費、綜合利用等各個環(huán)節(jié)，新疆又擔(dān)負著連接和建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶的重要使命，天時、地利和人和，讓新疆成為油氣資源上游改革試點首選。而細看方案，改傳統(tǒng)的行政授予為招標(biāo)制、試點改革區(qū)塊同時包括增量和存量區(qū)塊、充分考慮資源所在地的利益訴求、探索建立一套完善的進入、退出和轉(zhuǎn)讓機制四個方面，是今次新疆油氣資源上游領(lǐng)域改革試點的最大亮點。
國土資源部本月早些時候發(fā)布了新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)公告，首次通過招標(biāo)出讓石油天然氣勘查開采權(quán)，這不僅標(biāo)志著以新疆為試點的油氣資源上游領(lǐng)域改革拉開序幕，也為外界預(yù)判未來油氣改革方案提供了很好的思路和線索。
我國油氣改革綜合試驗之所以選擇新疆，是因為新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋了進口、生產(chǎn)、消費、綜合利用等各個環(huán)節(jié)：新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預(yù)測量分別占全國30%、34%、26%；新疆是我國向西開放的橋頭堡，是構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶的排頭兵，擔(dān)負著連接和建設(shè)這條經(jīng)濟帶的重要使命；新疆現(xiàn)有油氣市場主體相對充足。目前國內(nèi)三大油氣企業(yè)均已進入新疆常規(guī)油氣領(lǐng)域，民營能源公司廣匯能源、準油股份不僅上市，還先后在哈薩克斯坦投資區(qū)塊，且廣匯能源還獲得了原油進口權(quán)和相應(yīng)配額。此外，新疆有一批充分市場化的油田技術(shù)服務(wù)企業(yè)。中石油也早已敲定新疆為勘探開發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點，拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過49%的股權(quán)引入地方國有資本及民營資本。筆者去年底就呼吁過將新疆列為我國油氣改革綜合試驗區(qū)，現(xiàn)在，天時、地利和人和，終于讓新疆成為試點首選。
鑒于我國油氣行業(yè)存在市場供求不平衡；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；法律體系不夠完善；國有油氣企業(yè)政企不分，市場主體不夠規(guī)范；行業(yè)進入標(biāo)準過高，競爭不夠充分，壟斷尤其是行政性壟斷現(xiàn)象突出；油氣價格難以完全由市場形成，油氣價格扭曲；油氣管理“重審批、輕監(jiān)督”現(xiàn)象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象等諸多問題，未來要想促進我國油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，油氣改革就不應(yīng)僅是集中于局部的“點式改革”，而應(yīng)是面向全產(chǎn)業(yè)鏈條的“鏈式改革”。而在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中，正如中石化老專家張抗先生所言：“在目前上中下游都有相當(dāng)充分且相對平衡發(fā)展的情況下，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運行和持續(xù)發(fā)展更大程度上決定于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田并向市場提供穩(wěn)定且不斷增長的供應(yīng)。”因此，油氣體制改革的關(guān)鍵在上游的區(qū)塊壟斷，上游領(lǐng)域的壟斷制約著中下游市場化進程，不打破這種壟斷，民營企業(yè)沒有油源，油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放難免成為空談。
由此觀之，改傳統(tǒng)的行政授予為招標(biāo)制、試點改革區(qū)塊同時包括增量和存量區(qū)塊、充分考慮資源所在地的利益訴求、探索建立一套完善的進入、退出和轉(zhuǎn)讓機制四個方面，是今次新疆油氣資源上游領(lǐng)域改革試點的最大亮點。
按之前出臺的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》，申請勘查石油、天然氣，應(yīng)提交國務(wù)院批準設(shè)立石油公司或同意石油、天然氣勘查的批準文件及勘查單位法人資格證明。在這種規(guī)定下，非國有資本實質(zhì)上很難獲得油氣勘查的批準。這次新疆試點方案，明確說明“經(jīng)國務(wù)院同意”，“采用資格后審辦法對投標(biāo)人進行資格審查，在開標(biāo)后由評標(biāo)組照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準和方法，審查投標(biāo)人資格。領(lǐng)取招標(biāo)文件時，對投標(biāo)人進行一般情況審查。”對投標(biāo)人不采用事前審批制，而是資格后審，這才是真正意義上的放寬市場準入。按此次國土部參與招標(biāo)的條件，滿足境內(nèi)注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)10億元的內(nèi)資公司都可以參與投標(biāo)。在此條件范圍內(nèi)，不分國企、民企、石油企業(yè)或非石油企業(yè)都可競標(biāo)。
對油氣資源上游領(lǐng)域改革，對區(qū)塊招標(biāo)或轉(zhuǎn)讓，之前有不少人建議應(yīng)注重增量而不是存量，理由是這樣改革阻力小，成本較低，相對容易操作。但此次公告推出的六個區(qū)塊，既有國家財政出錢地質(zhì)調(diào)查，沒有被現(xiàn)有國有石油公司登記的區(qū)塊（即空白區(qū)塊，在改革中這被視為增量），也有中石油和中石化退出的區(qū)塊（在改革中這被視為存量）。由于退出的區(qū)塊涉及中石油和中石化的現(xiàn)有利益，操作起來有阻力，所以需要政府部門與國有石油公司多次協(xié)商和溝通。這反映出國家在油氣資源上游領(lǐng)域改革的力度和決心，未來油氣資源上游領(lǐng)域改革也將會涉及存量區(qū)塊。
無論是中央還是地方，政府還是企業(yè)，油氣資源都是一筆巨大的財富，而任何改革都意味著利益的重新平衡或轉(zhuǎn)移?；诖?，新疆試點改革方案充分考慮了央企與地方企業(yè)、企業(yè)與地方之間的利益平衡，并突出了對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持，積極協(xié)調(diào)、支持新疆企業(yè)與中石油、中石化建立合作共贏、利益共享機制，在石油公司礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)，通過合資合作方式開展油氣勘查開采。在油氣勘查區(qū)塊招標(biāo)中，在企業(yè)承諾的勘查工作量相同時，新疆企業(yè)優(yōu)先獲得區(qū)塊；還明確規(guī)定中標(biāo)企業(yè)轉(zhuǎn)入開采后應(yīng)在資源地注冊企業(yè)；國家將加大新疆油氣基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查力度，以進一步摸清資源家底。據(jù)估算，按新疆油氣5000萬噸油當(dāng)量的產(chǎn)量計，單資源稅一項，新疆就能增加地方稅收90億元左右。
新疆這次試點還在探索完善既適合油氣勘查開采特點又能發(fā)揮市場配置資源決定性作用的競爭性出讓制度。通過區(qū)塊面向社會公開招標(biāo)，符合準入條件的企業(yè)均可參與投標(biāo)，承諾勘查工作量多的企業(yè)中標(biāo)，明確規(guī)定“探礦權(quán)三年到期后，對勘查投入進行考核，完成承諾勘查工作量的，按原面積延續(xù)探礦權(quán);未完成承諾勘查工作量的，按照未完成比例執(zhí)行履約保函，核減區(qū)塊面積后延續(xù)探礦權(quán)”。這實際上是在探索建立一個油氣資源區(qū)塊的退出和轉(zhuǎn)讓機制。
當(dāng)然，盡管新疆首次開放六個油氣勘查區(qū)塊，意味著油氣上游領(lǐng)域改革破冰，具有里程碑的意義，但對于整個油氣行業(yè)來說，此次試點改革只是萬里長征走完第一步。油氣資源勘查開采高風(fēng)險、高投入、高技術(shù)、長周期、高回報，對競標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟實力、風(fēng)險防范意識和風(fēng)險控制措施等要求較高，再加上當(dāng)前整個油氣行業(yè)正在經(jīng)歷的低迷行情，國際石油巨頭都在低油價沖擊下對勘探開采成本嚴格控制或大幅削減，這是新疆改革試點要面對的外部環(huán)境，對此可能造成的不利局面與增大的難度，我們得有充分的認識和準備。 來源：網(wǎng)易財經(jīng)
