過去半個多世紀的價格改革史為我國正在進行的天然氣價格機制市場化改革提供了思考的新起點。
價格機制改革是天然氣市場化的關鍵一步。長期以來政府主導下的價格形成機制導致天然氣產(chǎn)業(yè)長期資金不足，造成勘探開發(fā)不充分，以及儲氣、接收站建設滯后等諸多問題。本文通過分析1949年至今我國天然氣價格形成的產(chǎn)業(yè)政策背景，揭示價格機制設計與國家產(chǎn)業(yè)政策安排之間的密切關系，以及由此導致的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的后果，據(jù)以明確市場化改革的最終方向。
伴隨新時期我國經(jīng)濟增長模式和政府職能的轉變， 天然氣價格機制改革不再僅限于產(chǎn)業(yè)內部調整，還應與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)同共進，在減少改革阻力的同時，使能源供需結構清潔低碳化成為主流。
高度集中的政府定價為傾斜的產(chǎn)業(yè)政策服務（1949~1982年）
1949年后的幾十年，國家為實現(xiàn)國民經(jīng)濟的快速恢復，實行了“傾斜性”的產(chǎn)業(yè)政策，以向工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供廉價原材料。為此，政府建立了單一全民所有制、高度集中的石油天然氣工業(yè)管理體制，實現(xiàn)對石油天然氣工業(yè)運行的完全壟斷。石油天然氣工業(yè)管理部門兼有所有者、管理者、經(jīng)營者的身份。
1.政府統(tǒng)一定價
這一時期，我國天然氣價格分為計算產(chǎn)值的價格和調撥價格，調撥價格由國家計劃委員會及燃料工業(yè)部委負責管理。天然氣價格最早制定于1957年，當時井口氣價為每千立方米70元。1980年1月，基于天然氣生產(chǎn)成本上升的事實，四川省天然氣井口價格調整到每千立方米50元，對省內“五小”企業(yè)的天然氣價格相應調整至每千立方米40元。
2.氣價低估導致天然氣過度強化開采，給下游工業(yè)帶來巨大損失
這一時期，國家主管部門嚴重低估氣價，導致需求量急劇攀升。國家為滿足下游工業(yè)用氣需求，采用“會戰(zhàn)模式”集中力量生產(chǎn)天然氣，到1979年，天然氣工業(yè)產(chǎn)量從1970年的近2億立方米增至6.5億立方米，平均增速為14%。“會戰(zhàn)模式”以產(chǎn)量而不以效益為核心， 天然氣被過度強化開采，到1979年儲采比由1970年的22.2:1降至9.6:1，生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了難以為繼的狀況，普遍處于虧損狀態(tài)。于是，在1980年后，國家進行了3年產(chǎn)量下調。天然氣產(chǎn)量的大起大落，給以天然氣為原料的下游工業(yè)帶來難以估量的巨大損失。這顯然與政府最初實施傾斜政策的初衷相違背。
3.“傾斜性”的產(chǎn)業(yè)政策是制約天然氣發(fā)展的根本障礙
高度集中的政府定價在建國初期發(fā)揮了巨大作用， 使有限的資源運用到重點產(chǎn)業(yè)建設上去，地方經(jīng)濟在短期內得到迅速恢復，但也導致了我國天然氣價格長期偏低，開發(fā)資金嚴重不足，生產(chǎn)積極性被嚴重削弱。盡管國家在上世紀60年代和70年代出臺了具有中國特色的油田維護費政策，以解決開發(fā)資金不足的問題，但自1980 年后，隨著國家撥給企業(yè)的費用不斷減少，企業(yè)籌集維持簡單再生產(chǎn)的資金都十分困難。再加上企業(yè)沒有生產(chǎn)和定價的自主權，天然氣價格與價值長期背離，價格信號扭曲導致資源錯配，供需矛盾日益突出。“傾斜性” 的產(chǎn)業(yè)政策儼然成為阻礙天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的根本障礙。
宏觀產(chǎn)業(yè)政策雖未改變，但價格管理模式有所突破（1982~2005年）
20世紀80年代，我國從日本引進了用政策手段保護、扶植和加強重點產(chǎn)業(yè)的“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策。為調動天然氣企業(yè)的生產(chǎn)積極性，國家采取擴大企業(yè)自主權的改革措施，管理體制發(fā)生重大變化，天然氣業(yè)務由過去一家統(tǒng)管，變成分屬中國海油、中國石化和中國石油三大公司進行管理。與此同時，國家開始實行價格雙軌制這一新的價格管理模式，在維持高度集中的價格管制的情況下，對企業(yè)采取價格激勵的方式以增加天然氣產(chǎn)量。
1.雙軌制定價兩階段
這一時期，價格管理模式的變革包含兩個階段： 商品量常數(shù)包干階段，即包干基數(shù)以內仍執(zhí)行國家計劃價，超包干基數(shù)的外供天然氣實行高價政策；國家定價和國家指導價并存階段，即對企業(yè)部分自銷天然氣井口價格采用國家指導價的管理模式，企業(yè)可以在國家規(guī)定的中準價基礎上，上下浮動10%。兩階段之間通過實行分類氣價銜接。
2.價格管理模式轉變，但傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策難改變
總體來看，這一階段雖然仍是政府定價，但價格管理模式發(fā)生了轉變。商品量常數(shù)包干政策雖有包干內外之分，但包干外氣仍由國家定價，只是價格水平稍高， 企業(yè)有生產(chǎn)自主權，但沒有定價自主權。國家定價和指導價并存政策則允許生產(chǎn)企業(yè)在國家規(guī)定的基準價上對自銷天然氣價格進行調整，企業(yè)有生產(chǎn)自主權，也有一定的定價權，打破了幾十年來天然氣實行的單一政府定價模式，價格對市場供求有了初步的感知力。
價格雙軌制的實行處于計劃經(jīng)濟開始向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌階段，國家放開了大部分生產(chǎn)資料價格，但國家對天然氣提價，并不是向市場方向靠攏，而是為籌集更多勘探開發(fā)基金以調動生產(chǎn)積極性，從而為產(chǎn)業(yè)政策服務。在中央層面，盡管早在1984年的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》中就已指出，要改革既不反映成本又不反映市場供求關系變化的計劃價格制度。但是，國務院在1989年3月發(fā)布的我國第一部產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)《國務院關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》和1994年4月頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》均可反映出政府在“宏觀調控”的名義下，以產(chǎn)業(yè)政策直接干預微觀經(jīng)濟的傳統(tǒng)一直被延續(xù)下來，社會主義市場經(jīng)濟的想法并沒有被真正接受。在地方主管部門和用氣企業(yè)層面，對理順天然氣價格顯得更加抵觸。
取消價格雙軌制，全面實行政府指導價，拉開市場化改革序幕（2005年至今）
2005年后的10年間，政府依然維持用直接或間接手段“有保有壓、有扶有控”地調整經(jīng)濟結構。這種直接干預市場和限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果乏善可陳， 使我國產(chǎn)業(yè)結構變得愈扭曲，行政力量推動下形成的三大石油公司競爭力下降也成為一個明顯的事實。國家也逐漸意識到產(chǎn)業(yè)政策安排，不僅損害了天然氣產(chǎn)業(yè)的利益，還對重點支持產(chǎn)業(yè)起到了適得其反的作用。但直到2015年中共中央、國務院發(fā)布了《關于推進價格機制改革的若干意見》，我國才開始從直接干預、限制競爭的“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策，向“提供信息、建立市場秩序等增強市場競爭功能的政策內容為主要特征”的“功能性”產(chǎn)業(yè)政策轉變，并確立了價格改革的近期和長遠目標。近期目標是進一步規(guī)范價格管理機制，逐步提高天然氣價格水平，理順天然氣與可替代能源的價格關系。長遠目標是通過市場競爭，形成天然氣市場定價。
1.市場化探索階段
2005年12月至今，國家在減少氣價分類的同時，不斷縮小各類氣價差距，擴大價格浮動范圍，建立與可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調整機制，使價格遵循價值規(guī)律的同時，提高由市場決定的比例，從而更好地反映供需情況，促進天然氣產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。
2005年12月，國家發(fā)改委出臺的改革天然氣定價機制的相關政策措施：一是簡化價格分類，分為化肥生產(chǎn)用氣、直供工業(yè)用氣和城市燃氣用氣。二是天然氣出廠價格歸并為兩檔價格。三是規(guī)范出廠價格浮動范圍。四是建立天然氣比價掛鉤機制。但由于國產(chǎn)氣與可替代能源相比價格偏低及價格雙軌制的存在，各地紛紛進行煤改氣、油改氣，爭上以天然氣為原料的加工項目，部分居民用氣難以保障，急需發(fā)揮價格杠桿作用，抑制消費需求。國家發(fā)改委決定從2007年11月10日起，提高工業(yè)用氣出廠基準價格。
全面取消價格雙軌制并進一步理順氣價。2010年6 月1日，國家發(fā)改委全面取消天然氣價格雙軌制，并再次提高國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準價格。為進一步理順天然氣與可替代能源比價關系，探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格動態(tài)調整機制，2011年12月，國家發(fā)改委在廣東、廣西兩?。▍^(qū)）開展天然氣價格形成機制改革試點。
“市場凈回值法”推向全國，區(qū)分存、增量氣穩(wěn)步過渡。2013年6月，在總結廣東、廣西試點經(jīng)驗基礎上，國家發(fā)改委發(fā)布《調整天然氣價格的通知》，在全國范圍內推廣天然氣價格形成新機制。結合我國天然氣行業(yè)產(chǎn)運銷一體化經(jīng)營的實際情況，將天然氣價格管理由出廠環(huán)節(jié)調整為門站環(huán)節(jié)，實行最高上限價格管理， 并將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值” 定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調整機制。同時，“非兩廣”區(qū)域， 以用戶2012年使用量為標準，區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價格一步調整到與可替代能源價格保持合理比價的水平、存量氣價格計劃分三步調整（見圖1），而“兩廣”采用市場凈回值定價，不區(qū)分存量氣和增量氣。2015年4月，國產(chǎn)陸上氣全部采用“市場凈回值”法確定門站價。結果表明，改革確實在提高價格的可預測性和透明度方面取得了實質性進展。
價格有序開放，市場化方向更加清晰。對于國內陸上氣源價格，2013年6月，國家發(fā)改委發(fā)布《調整天然氣價格的通知》，放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價格；2014年9月國家發(fā)改委發(fā)布《調整非居民用存量天然氣價格的通知》，放開液化天然氣氣源價格；2015年4月國家發(fā)改委發(fā)布《理順非居民用天然氣價格的通知》，放開除化肥企業(yè)的直供用戶用氣價格； 2016年，國家發(fā)改委發(fā)布《推進化肥用氣價格市場化改革的通知》《明確儲氣設施相關價格政策的通知》及《福建省天然氣門站價格政策有關事項的通知》，放開化肥用氣價格，明確儲氣設施相關價格由市場決定，并在福建省開展門站價格市場化改革試點；2017年，明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格均由市場交易形成。通過漸進式的改革，國內天然氣價格市場化程度顯著提高。
2.放開上下游競爭環(huán)節(jié)定價，但競爭性定價機制仍未形成
這一階段，國家放開了上下游競爭環(huán)節(jié)的部分氣價，價格由市場決定的比例大大提升。到目前為止， 占國內消費總量20%左右的大部分居民用氣仍由政府主導，實行最高上限價格管理。占國內消費總量80%以上的非居民用氣價格實現(xiàn)由市場主導形成。其中，占國內消費總量50%以上的天然氣價格完全由市場形成。剩余30%左右，即部分管道非居民用氣，實行“上浮20%、下浮不限”的彈性機制。
無論是采用政府定價、政府指導價，還是應用成本加成法、市場凈回值法等，由于政府對天然氣價格的監(jiān)管體現(xiàn)在天然氣生產(chǎn)、運輸、配氣等各個環(huán)節(jié)，因此總體上都不屬于競爭性的定價機制。價格機制是市場經(jīng)濟制度的核心，政府定價始終無法同市場定價般靈活的事實，使價格改革向市場化方向發(fā)展的想法更加清晰。
3.行政壟斷阻礙市場化
這一階段，“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策的弊端暴露無遺， 天然氣產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出上游集中度高的特點，三大石油公司供氣占全國天然氣供應量的90%以上。行業(yè)集中度高、壟斷結構強，其他企業(yè)很難進入這一領域，更難對三大石油公司形成有效競爭。但由于政府實行價格管制（政府指導價），我國天然氣市場并非真正意義上的經(jīng)濟壟斷，而是行政壟斷。行政壟斷帶來法律限制、基礎設施制約和技術壁壘，使獲得壟斷權力的企業(yè)排除了可能的競爭對手，導致企業(yè)行為扭曲和效率降低，最終影響到勘探開采成本、進口數(shù)量及建設管道和儲氣設施等諸多方面。尤其是2017年爆發(fā)的嚴重氣荒，使各級政府主管部門在承受保供的重壓下，積極尋找新的氣源，以降低對三大石油公司氣源的依賴度。與此同時，期待參與天然氣市場上中下游的民營及地方企業(yè)，也希望政府營造公平競爭的市場環(huán)境，以爭奪三大石油公司已有的市場占有率。
放開管制是天然氣價格機制演變的最終方向
我國始終堅持天然氣價格機制改革，而每一次改革都與宏觀經(jīng)濟形勢、國家產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)的勘探開發(fā)成本上升密切相關。新中國成立初期，在“傾斜性”的產(chǎn)業(yè)政策下，國家采取高度集中的價格管理體制。改革開放后，宏觀經(jīng)濟形勢日漸好轉，國家產(chǎn)業(yè)政策先后經(jīng)歷了“選擇性”的產(chǎn)業(yè)政策和“功能性”的產(chǎn)業(yè)政策向全產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展邁進，價格改革先后經(jīng)歷了管理模式的轉變和有市場導向的政府指導定價階段，價格由市場決定的比例逐步增加。盡管截至目前，競爭性的定價機制仍未形成，但過去半個多世紀的價格改革史為我國正在進行的天然氣價格機制市場化改革提供了思考的新起點。
價格管制不利于天然氣的有效利用，放開管制是天然氣價格機制演變的最終方向。在國家長期實行“傾斜性”和“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策的情況下，價格管制實質上是補貼用戶的一種方式。主管部門通過管制價格對部分產(chǎn)業(yè)進行扶植的效果較為明顯，但也扭曲了能源市場，將需求轉向補貼產(chǎn)品，而不是那些價格更能反映真實市場狀況的產(chǎn)品，鼓勵了過度消費，導致供求矛盾頻發(fā)。相比之下，削減價格補貼在短期內雖然會提高天然氣價格并增加其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，但從長遠來看，資源會再分配到能耗更低且更有效的活動中，鼓勵節(jié)能與替代技術的研發(fā)，有利于延長天然氣這類非可再生能源的使用。近十年，我國一直在削減天然氣價格補貼。國際經(jīng)驗也表明，在天然氣工業(yè)發(fā)展初期，各國都采取天然氣價格管制，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、能源商品價格的急劇下降和天然氣市場的成熟，放開管制變得更加容易。此外，由于天然氣價格調整方向受政府政策的影響大， 因此明確放開管制的長期目標有助于改革取得最終的成功，公眾和政府能夠關注并堅持長期目標，而不為過程中的挫折分心。
破除行政壟斷，確立競爭政策的基礎性地位，為價格市場化營造寬松的成本環(huán)境。在我國發(fā)展的早期階段，和許多發(fā)展中國家相同，由于市場發(fā)育程度低下， 天然氣的勘探開采活動需由國家主導開展，政府處于行業(yè)中心地位，競爭政策往往只起著次要的作用。改革開放以來，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，國家對許多行業(yè)采取了競爭激勵政策，且即使是具有壟斷性質的行業(yè)，其大部分經(jīng)營環(huán)節(jié)也可以放開管制的競爭環(huán)節(jié)，但政府對天然氣行業(yè)卻一直沒有放松管制。行政壟斷普遍存在的情況下， 企業(yè)缺少了競爭帶來的努力提高生產(chǎn)效率、降低產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)成本的激勵，無法為價格市場化營造寬松的成本環(huán)境。因此，改革的基本著力點是破除行政壟斷、確立競爭政策的基礎性地位，削弱政府用政策手段保護、扶植和加強重點企業(yè)的作用，最大限度發(fā)揮市場機制的作用，通過向社會提供信息實現(xiàn)的誘導作用，為市場參與主體營造公平競爭的市場環(huán)境，這其中包括維護各類市場主體在市場準入和退出、參與市場競爭、平等使用生產(chǎn)要素等方面的權利。
剝離國有企業(yè)的政策性負擔，在能源領域做競爭政策的總體布局。一直以來，國家對天然氣行業(yè)的管制源于國家傾斜的產(chǎn)業(yè)政策和以民為主的保障政策。政府希望國家利益最大化，而企業(yè)希望利潤最大化，二者目標不一致，導致兩類目標不能相互促進。一方面，當市場競爭達到一定程度時，政策性負擔必然帶來企業(yè)的預算軟約束。預算軟約束同企業(yè)的公有制性質無關，在同樣承擔政策性負擔的條件下，私有企業(yè)比國有企業(yè)更容易產(chǎn)生預算軟約束，并且要求政府提供更多補貼。另一方面，回顧2017年這一大氣污染防治的收關年，各地政府進行了如火如荼的“煤改氣”工作，使天然氣需求量大幅飆升，導致嚴重的氣荒問題。在如此沉重的政策性負擔下，天然氣離商品屬性越來越遠，價格愈加難以市場化，致使天然氣生產(chǎn)銷售企業(yè)面臨兩難境地。我國是富煤貧油少氣的國家，煤炭的清潔利用也是天然氣價格走向市場化的重要方面，這需要政府放棄趕超思想，制定更加合理的能源利用政策，在能源領域做競爭政策的整體布局，否則即使放開天然氣行業(yè)對民營企業(yè)的準入， 也不過是讓更多的企業(yè)背上政策性負擔，無法收到競爭的效果。
把握經(jīng)濟新常態(tài)，使經(jīng)濟增長模式轉變與價格市場化改革形成良性互動。天然氣價格市場化改革不應以降低價格為終點。當前，宏觀經(jīng)濟小幅放緩使能源供需結構清潔低碳化趨勢明顯，推廣使用天然氣不僅在于它為綠色生態(tài)環(huán)境所做出的直接貢獻，還在于它符合我國經(jīng)濟增長動能轉換的需要，是經(jīng)濟增長從粗放型轉為集約型的重要一環(huán)。在改革進程中，許多人認為天然氣市場化的結果就是要降低價格。但天然氣較高的價格，不僅有助于高耗能企業(yè)更好地履行社會責任、承擔環(huán)境成本，還建立了對無法適應經(jīng)濟發(fā)展向高質量邁進的低附加值企業(yè)的淘汰機制，并自動篩選出低耗能、高附加值企業(yè)，使其在國家經(jīng)濟發(fā)展模式轉型的新時期被保留下來，發(fā)揮更大作用。與此同時，經(jīng)濟增長模式轉型使用戶價格承受能力增強，為改革減少了阻力，提供了更寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，最終與天然氣價格市場化形成良性互動。
此外，隨著我國進口天然氣量逐年攀升，價格改革還應充分發(fā)揮國內石油天然氣交易市場的作用，這有助于其他行業(yè)把握能源資源產(chǎn)品的替代關系，降低經(jīng)濟發(fā)展成本。
從美國和歐洲這兩個世界上最成熟的天然氣市場來看，在保證管網(wǎng)公平接入的前提下，生產(chǎn)市場和終端用戶市場均實現(xiàn)了競爭，價格由市場決定。美國主要采取氣對氣競爭的定價模式，建立天然氣生產(chǎn)者與消費者的直接聯(lián)系，構建了完全開放的市場。歐洲長期以來以油價聯(lián)動的定價模式為主，將天然氣價格與燃油或者原油價格掛鉤，使天然氣價格可以隨外部市場環(huán)境變化進行調整。此外，兩個市場通過現(xiàn)貨交易的天然氣比例也很高。相比之下，我國長期以來對天然氣實施管制定價， 生產(chǎn)、管輸、配送三個環(huán)節(jié)均實行國家指導價。盡管上海天然氣現(xiàn)貨交易中心已正式運行，但在政府約束下， 仍沒有機會真正發(fā)揮作用，競價交易仍屬于非自由市場下的實驗性競價交易，距離真正的天然氣市場機制還有很長一段路要走。
注：本文得到國家自然科學基金項目“頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響量化評估與管理政策研究”（編號： 71503264）和國家社科基金重大項目“非常規(guī)油氣開發(fā)利用對國家能源安全和社會經(jīng)濟的影響”（編號： 13&ZD159）聯(lián)合資助。
