“煤改氣”并不是一個新政策，在2015年的時候，全國多地就陸續(xù)開始實施了“氣改”計劃，但效果并不理想。客觀而言，此次政府主導(dǎo)下的“煤改氣”引起了諸多的爭議。
2017年3月，環(huán)保部等四部委聯(lián)合京津冀豫魯晉六地政府聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃首批實施范圍。2017年也是國務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動計劃》的收官之年，因此京津冀地區(qū)的霧霾治理更是令人關(guān)注。在這些政策的推動下，“2+26”城市開始了大規(guī)模的“煤改氣”行動。事實上，“煤改氣”并不是一個新政策，在2015年的時候，全國多地就陸續(xù)開始實施了“氣改”計劃，但效果并不理想。客觀而言，此次政府主導(dǎo)下的“煤改氣”引起了諸多的爭議。
“煤改氣”引發(fā)“氣荒”

從中央到地方，我國早已下定治理大氣污染的決心，未來的冬季將不再是霧霾的集中季。冬季重污染天氣“削峰”工作，正在加速推進。作為北方霧霾的重要來源，冬季取暖的散煤燃燒自然在整治之列。2016年10月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第七次會議后，國家陸續(xù)在京周邊設(shè)立“禁煤區(qū)”。同時，各省市也都開始大力推進“煤改氣”工程。

2017年，在環(huán)保重壓之下，各地掀起了“煤改氣”熱潮，隨著冬季保供期來臨，天然氣供應(yīng)形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，采暖季來了，卻出現(xiàn)“氣荒”的尷尬情形。每年的11月15日前后是中國華北地區(qū)開始采暖供暖的日子，但2017—2018年采暖季，華北很多城市和農(nóng)村居民至今還在零攝氏度以下的寒冬中等待著暖氣的到來。這是因為一個席卷華北的大工程——“煤改氣”，出現(xiàn)了未按時完工和無氣源供應(yīng)的窘境。

由于工期太趕等原因，許多地區(qū)沒有按時完成“煤改氣”的施工改造，河北、山西、山東、陜西等多地出現(xiàn)“煤改氣”工程接續(xù)不上、無法正常供暖導(dǎo)致群眾受凍的情形。在華北農(nóng)村，冬天取暖燒的散煤是主要的大氣污染源之一。為在2017年這個“大氣十條”第一階段的收官之年和考核之年，完成北京市年均PM2.5濃度降至60微克/立方米等目標(biāo)。隨著“煤改氣”等工程的推進，近期部分地區(qū)出現(xiàn)了一些天然氣供應(yīng)緊張、價格上漲的問題。

目前，部分地區(qū)LNG的價格甚至達到了9000元以上，相當(dāng)于每立方米價格為6.5元，這可以視為增加天然氣供應(yīng)的邊際成本。而居民供暖的門站價格僅為2元/立方米，工商業(yè)的門站價格為3元/立方米左右。價格的倒掛，導(dǎo)致了天然氣供應(yīng)缺乏增加供給的積極性。此外，我國天然氣儲氣設(shè)備的設(shè)施基礎(chǔ)還十分薄弱。目前我國的儲氣庫還不到20座，有效儲氣量僅占天然氣消費的2%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于16%的國際水平。因此，大規(guī)模推行“煤改氣”，氣源短缺的問題已嚴(yán)重凸顯。

激進“煤改氣”背后的動因

據(jù)河北省發(fā)改委2017年10月23日下發(fā)的《十九大和迎峰度冬期間煤電油氣運要素保供方案》(下稱《保供方案》)稱，“當(dāng)前各市推進氣代煤熱情高漲，各市上報的計劃改造戶數(shù)超出省下達任務(wù)量近100萬戶，嚴(yán)重超出氣源的保供能力。”11月7日，河北省政府新聞辦舉行的“河北省大氣污染治理和節(jié)能減排工作”新聞發(fā)布會上，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳黨組成員、省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任于文學(xué)介紹，截至10月底，全省共完成“雙代”驗收通氣通電戶數(shù)233.9萬戶，與原計劃180萬戶相比，超額完成近30%。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部副主任雷宇認(rèn)為，地方超額、超前完成上述《供保方案》的原定任務(wù)，其動力可能是因為財政補貼和政績沖動，“國家目前對煤改氣、煤改電有支持，未來的補貼支持政策尚不明確，有些地方希望趁著有補貼加緊推進。另外有些地方可能認(rèn)為干得多有政績，干得少要挨批，因此爭取超額完成任務(wù)。”

中央財政的確對2017年華北地區(qū)的“煤改氣(電)”工程投入了巨額財政補貼。據(jù)2017年5月財政部、住建部、環(huán)保部等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》中規(guī)定，在3年的“煤改氣”試點示范期間內(nèi)，中央財政按照城市規(guī)模分檔予以補貼，其中直轄市每年安排10億元，省會城市每年安排7億元，地級城市每年安排5億元。如此，在“2+26”城市群中，直轄市、省會城市、地級市每年分別可以獲得20億、28億、110億元的中央財政支持，28個城市每年可獲得中央財政獎補158億元，3年總共474億元。

據(jù)上述河北省發(fā)改委《保供方案》，按照河北新增“氣代煤”用戶220萬戶(含2016年未完工的40萬戶)測算，預(yù)計迎峰度冬期間全省天然氣需求約65億方，同比增加約30億方。按此計算，去年迎峰度冬期間河北省天然氣需求量約為35億方。2017年10月31日，河北省環(huán)保廳廳長高建民表示，河北省經(jīng)與“三桶油”等供應(yīng)商對接，已基本落實了2017—2018年采暖季65億立方的氣源供應(yīng)，基本上能夠保障“煤改氣”后居民用氣需求。這65億方中，僅中石油一家公司就給河北安排了50.2億方，同比增長58%。

但計劃還是沒趕上變化。在上述12月11日的媒體座談會上，河北省發(fā)改委能源局綜合處副處長梁義科表示，2017年河北省對天然氣的需求可謂“前所未有”，按照河北省發(fā)改委的摸底測算，在2017—2018年采暖季需要耗費天然氣大約82億方，如果加上其他的工業(yè)用氣，至少需要110億方。也即是說，2017年采暖季河北省天然氣的需求量將同比增長234%，以65億方的供給量算，目前該省天然氣缺口高達26%。在河北省的8個京津冀大氣污染傳輸通道城市中，目前已經(jīng)有石家莊、保定、邢臺、衡水啟動了應(yīng)急預(yù)案或限氣措施。不僅是華北，據(jù)《湖北日報》12月8日消息，受華北地區(qū)“煤改氣”、清潔供暖等因素影響，就在華北幾省市天然氣供應(yīng)告急的時候，湖北地區(qū)的天然氣供給也受到了較大影響，氣源日漸緊張。

“煤改氣”到底改什么?

實際上，對2017年冬季氣象預(yù)報進行分析，京津冀地區(qū)的霧霾天氣的確有所減少，這自然與“煤改氣”是分不開的。但京津冀地區(qū)特殊的地理位置與氣候條件，本身也不利于霧霾的擴散。即便是河北省超標(biāo)完成了“煤改氣”計劃，但農(nóng)村地區(qū)的散煤取暖還是普遍存在的。因此，對于“煤改氣”而言，需要改的就是散煤取暖問題。在2017年11月，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布了《2017年中國散煤治理調(diào)查報告》，在這份報告中指出，在河北、山西、天津、山東等農(nóng)村及城郊區(qū)域，散煤取暖還是普遍存在。因此，報告建議，要對散煤取暖嚴(yán)加控制。事實上，全國每年散煤的消費量達到了近8億噸，其中京津冀地區(qū)占到了很大一部分，如果這部分散煤完全能夠用天然氣來取代，那么京津冀地區(qū)的PM2.5的濃度將會下降8微克/立方米。

但散煤治理是極為困難的。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院張強教授表示，所謂散煤指的是除了電力及工業(yè)的集中用煤之外的煤炭，包括各類小鍋爐、小作坊、居民生活與取暖、部分服務(wù)業(yè)使用的煤炭。我國每天的集中利用率并不是特別高，只有60%左右。在散煤利用中，民用散煤、工業(yè)小鍋爐、工業(yè)小窯爐各占三分之一，采暖中的散煤占到了民用散煤的大多數(shù)，每年耗費2.2億噸，基本上是在農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部。散煤主要是灰分、硫分含量高的劣質(zhì)煤，在燃燒過程中往往沒有脫硝、脫硫、除塵處理，采取直接燃燒、直接排放，點多面廣，因此污染嚴(yán)重而且難以監(jiān)管。環(huán)保部在2016年的時候，對京津冀農(nóng)村地區(qū)銷售的散煤進行質(zhì)量抽驗時發(fā)現(xiàn)，散煤的質(zhì)量較差，污染物嚴(yán)重超標(biāo)，其中北京地區(qū)的超標(biāo)率達到了20%，天津地區(qū)的超標(biāo)率超過了26%，而河北邢臺、衡水等地的超標(biāo)率超過了38%。研究表明，燃燒1噸的散煤，其排放的大氣污染物是電煤的10倍以上。這也是京津冀地區(qū)一到冬季就污染超標(biāo)的重要原因，在部分時段或特殊的天氣情況下，散煤燃燒所排放的污染物甚至超過了機動車尾氣、工業(yè)廢氣的排放量。

在散煤替代的過程中，還需要在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上提升農(nóng)村建筑物、爐具的能效，這樣可以大大節(jié)約替代能源使用率的30%。就2017—2018年采暖季中“煤改氣”行動看，京津冀地區(qū)“2+26”城市中完成的改造行動，可以替代燃煤1000萬噸左右，在這個過程中也淘汰了工業(yè)小鍋爐5萬臺，基本上實現(xiàn)了京津冀地區(qū)周邊1萬平方千米的禁煤區(qū)域。從成本上考量，“煤改電”取暖的成本約為散煤燃燒的4~5倍，“煤改氣”取暖的成本比“煤改電”稍微低一些，但也是散煤成本的2~3倍。因為無論是“煤改氣”還是“煤改電”，在改造的過程中并不僅僅是取暖設(shè)施及燃燒設(shè)備的改造與淘汰，還包括電網(wǎng)建設(shè)、燃?xì)夤艿冷佋O(shè)等成本在內(nèi)。在這個過程中，要降低成本，必須提高農(nóng)村建筑物、爐具的能效，進而降低單位面積內(nèi)替代能源的使用量，進而從整體上降低成本。農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與資源保護中心的李敬明研究員認(rèn)為，在“煤改氣”行動中，需要考慮到農(nóng)村地區(qū)的實際情況，不能簡單采取一刀切的手段。2017—2018年采暖季，部分地區(qū)急于求成，以激進的手段實施“煤改氣”，不但增加了政府負(fù)擔(dān)，同時也增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致政策在實施過程中農(nóng)民的對抗心理嚴(yán)重。在河北部分農(nóng)村，有很多農(nóng)民寧愿不要政府補貼，也要堅持燒煤取暖。對于農(nóng)民而言，采暖成本的增加是個不小的負(fù)擔(dān)。由此，在氣、電價格相對較高的情況下，既要保證減少污染還能夠不導(dǎo)致能源的浪費，唯一的辦法就是提升能效。張強教授表示，如果在華北、東北、西北產(chǎn)煤區(qū)的農(nóng)村，按照當(dāng)?shù)氐拿禾款愋团c質(zhì)量，使用專門的節(jié)能爐具;在東北、華北、西北的山區(qū)使用低排放的生物質(zhì)爐具，這樣完全可以不實施“煤改氣”“煤改電”。

“煤改氣”該如何改?

對于散煤取暖模式的改造，各地也應(yīng)該按照各地的資源、氣候等條件來因地推進，不宜采取一刀切的方式，只有做好因地制宜，才能保障清潔能源的持久運行，也才能確保環(huán)境效益的持久發(fā)揮。中國環(huán)境科學(xué)院柴發(fā)河研究員表示，在散煤治理過程中可以分為三個階段:第一，要嚴(yán)格控制散煤的使用率，大力推進替代清潔能源，逐步淘汰落后的采暖爐具，在城鄉(xiāng)接合部這些地區(qū)可以采取集中供暖，避免居民使用散煤取暖。第二，逐步提升清潔能源的使用比例。第三，待條件成熟之后，再完全實行無煤化。整體而言，無煤化不能操之過急，必須循序漸進穩(wěn)步推行。

當(dāng)然，在部分地區(qū)還可以充分發(fā)揮各地的資源、技術(shù)優(yōu)勢，并不一定要完全推行“煤改氣”，一樣可以實施無煤化。河北雄縣具有充分的地?zé)豳Y源，號稱“中國溫泉之都”，全縣大約60%的面積地下蘊含著豐富的地?zé)豳Y源。因此，雄縣在冬季采暖的時候，通過地?zé)豳Y源來取代散煤已有7年的歷史，并取得了較好的經(jīng)濟社會效益，每年相當(dāng)于減少了100萬噸的標(biāo)準(zhǔn)煤，已經(jīng)成為河北縣級行政區(qū)少有的無煤區(qū)。

正如環(huán)保部在2017年12月4日向京津冀周邊“2+26”個城市下發(fā)的文件——《關(guān)于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》(以下簡稱《散煤綜合治理函》)所言，各地政府應(yīng)當(dāng)立足本地的資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平及居民取暖習(xí)慣，因地制宜地推進散煤治理模式，氣、電、柴等均可以使用。在散煤替代及治理過程中，各地的思路應(yīng)該更加開闊一些，地?zé)?、生物質(zhì)能、工業(yè)余熱等均可以作為替代方式，天然氣并非唯一替代方式。柴發(fā)河認(rèn)為，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的能源基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，有些暫不具備清潔能源替代的地方，可以采取優(yōu)質(zhì)煤取暖或是使用節(jié)能環(huán)保替代爐具來實施過渡，這同樣能夠減少污染物的排放。2017—2018年采暖季，從京津周邊邊“2+26”個城市看，散煤治理之所以效果不佳，“煤改氣”只是表面成功，在很大程度上是受到資金的束縛。地方政府通過“煤改氣”從中央領(lǐng)取了補貼，但相應(yīng)的配套資金沒有到位，社會上的融資更是無法落實，由此導(dǎo)致了“煤改氣”過程中出現(xiàn)了偏差。李敬明認(rèn)為，散煤替代是一個持續(xù)性的工程，在短期之內(nèi)是難以實現(xiàn)完全落實的。只有從政策、能源供應(yīng)量等方面對此有充足的保障，環(huán)境效益才能持續(xù)。

怎么辦，不“改”了？當(dāng)然要改，但是一定要認(rèn)識到在中國獨特資源稟賦的情況下，完全的“去煤化”并不現(xiàn)實。能源轉(zhuǎn)型同社會轉(zhuǎn)型一樣，均要從實際出發(fā)，不能一刀切，更不能冒進。正如，《散煤綜合治理函》中所指出，“進入供暖季，凡屬(“煤改氣”“煤改電”)沒有完工的地方，繼續(xù)沿用過去的熱煤取暖方式或其他方式，確保群眾溫暖過冬為第一原則。”