陜西、寧夏、青海三省份油氣資源豐富、管網設施發(fā)達,是國家西氣東輸、北氣南送等多條重要戰(zhàn)略性氣源通道的樞紐。其轄區(qū)內有中國石油長慶油田、青海油田,中國石化大牛地氣田,陜西延長石油集團,中國石油西部管道公司,中國石油北方管道公司,陜西燃氣集團等多家大型油氣生產管輸企業(yè)。
前不久,西北能源監(jiān)管局開展陜西、寧夏、青海三省份石油天然氣規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)管并發(fā)布報告,總結規(guī)劃執(zhí)行情況、存在的問題,并提出建議。
部分指標實施情況不理想
報告稱,三省份油氣規(guī)劃部分指標與規(guī)劃目標存在較大差距。
陜西2017年7月印發(fā)油氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃,是三省份唯一的油氣專項規(guī)劃。目前,該省中期規(guī)劃目標整體完成情況較好。其中,新增探明石油儲量、原油產量(含長慶省外產量)、天然氣一次消費比例、城鎮(zhèn)人口氣化率等目標均完成;新增天然氣探明儲量、原油加工能力、天然氣消費量等目標接近完成;天然氣產量(含長慶省外產量)和在陜天然氣產量、在陜原油產量與規(guī)劃目標有較大的差距。
寧夏結合其發(fā)展實際,制定了能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃。目前,該區(qū)寧夏石油消費量和天然氣消費量兩個指標年均增長率超額完成規(guī)劃目標;石油生產總量目標與規(guī)劃差距較大。
青海將國家規(guī)劃相關內容納入省級能源發(fā)展規(guī)劃。目前,當地中期規(guī)劃完成情況較目標也有差距。其中,探明石油儲量年均增長率雖未達到省規(guī)劃目標,但超過國家規(guī)劃目標;探明天然氣儲量年均增長率未達到省規(guī)劃目標和國家目標;原油產量年均增長率未達到省規(guī)劃目標,超過國家目標;天然氣產量年均增長率未達到省規(guī)劃目標和國家目標;石油消天然氣消費比重較好完成目標,特別是天然氣氣化率提前兩年完成。
部分規(guī)劃內容不符合實際
報告認為,三省份油氣規(guī)劃的部分內容,存在不符合當地實際的問題。
規(guī)劃約束力不強。省級規(guī)劃由各省能源行業(yè)主管部門制定,但油氣生產企業(yè)主要是央企,省級能源主管部門缺乏有效手段約束央企完成目標。
部分省份個別規(guī)劃目標過于超前或保守。如陜西規(guī)劃在2020年建成大型地下儲氣庫,接近全國規(guī)劃總增量,但實際未開展相關工作,且基本無法實現(xiàn);青海規(guī)劃提出,2020年“石油和天然氣消費量占能源消費總量的比重”達17%,這一約束性指標低于2015年實際比重18%,不符合我國有關大幅提升天然氣消費比重的戰(zhàn)略目標任務,也不符合該省實際。
儲氣設施建設內容有待增補。國家天然氣規(guī)劃中大部分目標為預期性,僅地下儲氣庫工作氣量為約束性目標。隨著加快天然氣產供儲銷體系建設相關政策出臺,部分省份未及時對儲氣設施建設提出更加具體明確的指標、目標及任務。
部分規(guī)劃內容落地不理想
報告同時表示,三省份油氣規(guī)劃的落地情況不理想。
天然氣產量增幅未達預期。“十三五”期間,陜西、青海規(guī)劃天然氣產量增速分別為3.41%和10.39%,目前實際增速僅為1.54%和2.43%,遠未達到目標預期,一定程度影響供氣安全。
儲氣調峰設施嚴重不足。除陜西外,寧夏、青?;緵]有儲氣設施。“十三五”期間,陜西已建成的儲氣設施年均增長率178.5%,但仍遠未達到上中下游儲氣設施占年銷售量合計16%的國家要求。冬季保供期,三省份都出現(xiàn)不同程度的供應緊張。
管道互聯(lián)互通有待加強。隨著天然氣產供儲銷體系建設工作的開展,國家級管網互聯(lián)互通加強,但國家管網、省級管網和氣源企業(yè)所屬管網之間的互聯(lián)互通仍不充分。
面臨技術機制等多重制約
報告顯示,三省份油氣規(guī)劃落實不到位,是因為面臨各種瓶頸。
勘探開發(fā)難度和風險大。近年來三省份油氣勘探目標已逐步從常規(guī)油氣藏走向非常規(guī)領域,尤其是對致密油氣資源的探勘開發(fā),使得部分區(qū)塊油氣資源探明率提升較慢。
地質理論認識尚需深化。陸相頁巖氣成藏及富集理論研究和勘探開發(fā)關鍵技術還須深化,地質評價技術有待進一步量化。陜西油氣規(guī)劃提出,到2020年新建20億立方米非常規(guī)天然氣產能,產量達15億立方米,但目前產能建設滯后。
新的安全環(huán)保法規(guī)對油氣勘探開發(fā)提出更嚴格要求,延緩了部分項目的建設進度。如油氣鉆井泥漿不落地的規(guī)定,導致陜西榆林年初在定邊、靖邊、橫山部署的探井、開發(fā)井無法實施。
油氣區(qū)塊重疊問題日益突出。鄂爾多斯盆地蘊藏石油、天然氣、煤炭、煤層氣、巖鹽、鈾礦等多種礦產資源,存在礦產資源區(qū)塊重疊問題,影響了勘探開發(fā)部署方案的制定。
天然氣價格市場化機制未充分形成。近年,我國天然氣價格市場化改革取得長足進展,但市場化程度仍有待提升,天然氣價格傳導機制不暢、儲氣調峰價格未明確,讓相關企業(yè)缺乏建設儲氣庫的積極性。
項目手續(xù)辦理周期長。三省份在落實“十三五”油氣規(guī)劃過程中,普遍存在施工手續(xù)辦理周期較長的問題,各種立項前期手續(xù)涉及審核部門和層級較多,辦理周期長、協(xié)調難度大。
建議因時因地調整規(guī)劃
報告還針對三省份油氣規(guī)劃的落實,提出了相關建議。
建議完善油氣發(fā)展規(guī)劃基礎工作。建議三省份抓住當前“十三五”中期規(guī)劃補充及調整的有利時機,完善已發(fā)布的能源規(guī)劃及油氣專項規(guī)劃,修訂或調整規(guī)劃中的預測數據及目標任務。
建議加強國家規(guī)劃與地方規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調。一方面,建議國家在制定、修訂規(guī)劃時能結合各省份實際情況,進行具體的量化指導或量化范圍指導;另一方面,各省份要考量本省份指標目標在國家規(guī)劃目標中的占比變化趨勢,在制定具體產量、消費量目標時,實現(xiàn)國家與地方規(guī)劃的統(tǒng)一。
建議出臺支持低品位油氣勘探開發(fā)的優(yōu)惠政策。隨著我國油氣資源品位劣質化加速,儲層物性不斷降低,未來勘探開發(fā)難度和風險加大。建議國家就低品位、低滲透油氣田勘探開發(fā)給予資源稅、消費稅方面的優(yōu)惠。
建議制定探礦權重疊區(qū)域管理辦法。建議國家能源局加強與相關部門的溝通,以鄂爾多斯盆地區(qū)塊管理改革為例,通過制定盆地各類礦產資源勘查開采的統(tǒng)一規(guī)劃,帶動礦產資源勘查開采區(qū)塊管理制度的根本性變革。
建議推進管網設施互聯(lián)互通。建議國家盡早組建運營國家油氣管網公司,實現(xiàn)天然氣管網第三方公平準入,加快推進省屬天然氣管網互通互聯(lián),以及跨省份域之間天然氣管道聯(lián)絡線建設,多方引進天然氣氣源,增強天然氣供應保障能力。
建議完善配套政策體系,促進天然氣儲氣調峰設施建設。建議價格主管部門進一步理順完善天然氣價格體系,建立儲氣調峰價格機制,采取峰谷差價、可中斷氣價、天然氣直供、財政補貼等措施,解決儲氣調峰氣價倒掛等問題。
建議推進油氣礦權區(qū)塊流轉試點。目前,中石油已率先開展企業(yè)內部礦權流轉工作,并取得較好成效。建議國家在“十三五”中后期全面開展不同企業(yè)之間的油氣區(qū)塊流轉試點,研究不同所有制企業(yè)之間油氣區(qū)塊流轉的可行性和具體操作辦法。