中國石油天然氣領(lǐng)域迎來全產(chǎn)業(yè)鏈開放。1月9日，自然資源部在《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（下稱“意見”）新聞發(fā)布會上表示，我國將向符合條件的內(nèi)外資企業(yè)全面放開油氣勘查開采市場。

這意味著，在取消下游成品油批發(fā)倉儲經(jīng)營資格審批、放開城市燃氣外資準入，在中游重組管道資產(chǎn)成立國家管網(wǎng)公司之后，油氣產(chǎn)業(yè)鏈中壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)也迎來全面開放。

此外，12月下旬公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》提出，支持符合條件民企參與原油進口成品油出口。一條縱向貫穿油氣行業(yè)的開放政策體系逐步成型。

長期以來，中國油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式。上游領(lǐng)域，國內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長石油，“占地盤”、“圈而不探”現(xiàn)象突出，未形成多元市場主體參與的競爭格局。

置于國內(nèi)石油公司近兩年來加碼勘探開發(fā)、全力推動油氣資源增儲上產(chǎn)以保障國家能源安全的大背景下，上游放開的現(xiàn)實意義和迫切性愈加明顯。根據(jù)《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》，2018年我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%；天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。預(yù)測顯示，我國油氣對外依存度還將進一步上升。

自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司司長姚華軍接受央視采訪表示，這次全面放開了油氣勘查和開采的市場準入，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，改變了過去主要由幾家國有公司專營的這種局面。各類市場主體包括外資的、民營企業(yè)、各類社會資本的加入將會進一步激發(fā)市場活力，有更多的渠道來籌集勘查開發(fā)資金，形成以國家石油公司為主體，多種經(jīng)濟成分參與的市場體系，加大勘探開發(fā)力度，提高國家資源保障能力。

自然資源部于2019年12月31日下發(fā)的《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3個大的方面內(nèi)容。

其中，在油氣勘查開采管理改革方面，涉及兩條：一是放開油氣勘查開采。在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。二是實行油氣探采合一制度。根據(jù)油氣不同于非油氣礦產(chǎn)的勘查開采技術(shù)特點，針對多年存在的問題，油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進行開采。進行開采的油氣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應(yīng)當在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強接受澎湃新聞記者采訪時表示，油氣勘查開采具有成本高、風(fēng)險大、周期長的特點，現(xiàn)在通過體制改革放開上游市場，讓更多企業(yè)加入進來，可以降低成本、提高效率，也有機會找到更多油氣資源。

林伯強認為，上游勘查放開對于民企而言短期內(nèi)可能不會有太大反應(yīng)，主要還是中長期效應(yīng)。技術(shù)方面，如果外企能夠把非常規(guī)油氣勘查開采的技術(shù)帶進來的話，對中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是很有好處的。

上游全面開放是當前正在進行的油氣體制改革的關(guān)鍵拼圖。2017年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》正式將上游領(lǐng)域改革提上日程：在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》則取消了石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制。

值得關(guān)注的是，如今國際油價保持中低位震蕩，外資、民營企業(yè)、各類社會資本還有多大的興趣參與開發(fā)風(fēng)險和成本“雙高”、回報周期長的石油勘查開發(fā)？開放政策的含金量及吸引力如何，仍有待現(xiàn)實來鑒定。

對于資格放開的對象條件，姚華軍在發(fā)布會上解釋稱：自2012年以來自然資源部先后開展了頁巖氣、常規(guī)油氣、煤層氣探礦權(quán)競爭出讓改革試點，對準入門檻進行了實踐探索。油氣一口探井成本上千萬甚至高達億元人民幣，要求從事油氣勘查開采的企業(yè)須具有一定的資金實力和抗風(fēng)險能力，《意見》考慮到油氣勘查的高風(fēng)險、高投入等特點，對企業(yè)凈資產(chǎn)做了最低要求，且規(guī)定應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。

如其所述，過去幾年間，中國曾舉行過頁巖氣礦權(quán)公開招標及新疆油氣勘查區(qū)塊招標，允許國有石油公司之外的民企及外企進入上游勘查，但如今看來效果并不理想。三大石油公司也陷入“進退兩難”：外界詬病其對外招標的大多為低品位油田區(qū)塊，但“如果拿開發(fā)較好的區(qū)塊到市場上，則有國有資產(chǎn)流失之嫌。”

在頁巖氣領(lǐng)域，據(jù)《財經(jīng)》報道，2012年頁巖氣礦權(quán)第二輪招標中共16家企業(yè)中標，其中央企6家、地方國企8家、民企2家，但所有中標企業(yè)均未在承諾期內(nèi)完成勘查投入，三年探礦權(quán)到期之際也沒有得到實質(zhì)收獲。此前，原國土資源部已經(jīng)延期了中標企業(yè)的探礦權(quán)，直至今日，這些區(qū)塊仍然沒能量產(chǎn)頁巖氣。

由于國內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)條件導(dǎo)致的開發(fā)難度較高，曾與中國開展頁巖氣田聯(lián)合研究或勘探開發(fā)的康菲石油、埃尼石油、殼牌、BP等國際石油公司也已悉數(shù)退出中國頁巖氣領(lǐng)域。

對于上述困局，業(yè)內(nèi)較為一致的觀點是，完善區(qū)塊退出、區(qū)塊流轉(zhuǎn)機制，逐步建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場以解決礦權(quán)流轉(zhuǎn)不順，將有助于吸引社會資本參與油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。