3月16日,國家發(fā)改委發(fā)布《中央定價(jià)目錄》,這個(gè)將于今年5月1日起施行的目錄不僅取消了門站價(jià)政府定價(jià),還減少了天然氣產(chǎn)業(yè)里的其他政府定價(jià)項(xiàng)目。
聯(lián)系去年底國家管網(wǎng)公司的成立,“放開兩頭、管住中間”的思路正在鋪開,天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的信號(hào)強(qiáng)烈而明晰,包括城燃企業(yè)在內(nèi)的天然氣行業(yè)必須做好天然氣價(jià)格全面市場(chǎng)化的準(zhǔn)備,厚積厚發(fā)的天然氣體制改革必將給我國的天然氣產(chǎn)業(yè)帶來深刻改變。
從這個(gè)層面上說,作為上游企業(yè)和下游客戶直接交易的天然氣直供,其意義已超越降價(jià)本身,市場(chǎng)化改革的方向才是直供真正的價(jià)值所在。
天然氣直供指的是用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣用于生產(chǎn)或消費(fèi)、不再轉(zhuǎn)售。就字面來說,“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》。該意見稿提出:“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?rdquo;。
其實(shí),就實(shí)踐層面,天然氣直供出現(xiàn)得更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運(yùn)之初,國家就在其沿線規(guī)劃了10個(gè)燃?xì)獍l(fā)電廠,成為國內(nèi)首批天然氣“直供用戶”。
近年來,隨著天然氣市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大,天然氣直供的話題再度變熱。2017年6月,國家發(fā)改委、國家能源局等13部委出臺(tái)《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制”,用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑,減少中間環(huán)節(jié),降低用氣成本。在天然氣市場(chǎng)化改革的大背景下,降低天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的成本無疑是擴(kuò)大天然氣利用、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用氣成本的重要途徑。
為響應(yīng)國家直供政策,從省級(jí)政府到地市層面多地相繼出臺(tái)了一系列實(shí)施辦法。下游用戶因上游企業(yè)提供直供天然氣而大幅降低用氣成本的報(bào)道屢見不鮮。如去年底開始,中石油山東銷售公司對(duì)淄博金晶玻璃有限公司實(shí)施直供,企業(yè)用氣成本每方降低8.9%,年預(yù)計(jì)可降低用氣成本5700余萬元。
明確、有效的降價(jià),凸顯了天然氣相對(duì)于其他替代能源的經(jīng)濟(jì)性,天然氣直供成為企業(yè)用戶繼直購電之后新的市場(chǎng)期待和推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的新動(dòng)力。“東邊日出西邊雨”。在天然氣直供釋放市場(chǎng)紅利的同時(shí),直供與國家相關(guān)政策沖突、侵犯城燃企業(yè)利益的呼聲同樣不絕于耳。概括起來主要是兩點(diǎn):直供政策與城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)相沖突;直供政策剝離了大用戶,減少了交叉補(bǔ)貼,造成新的經(jīng)營困難。
從帕累托改進(jìn)看直供政策的合理性
根據(jù)原建設(shè)部有關(guān)規(guī)定明確:城燃企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)是指在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨(dú)家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運(yùn)營、維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)?,提供相關(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)等并收取費(fèi)用的權(quán)利;享有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利,擁有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃?xì)獾耐顿Y、發(fā)展權(quán)利。
不難看出,特許經(jīng)營權(quán)的核心特點(diǎn)是:一定區(qū)域,一定時(shí)限,獨(dú)家享有投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán),排他性、唯一性、壟斷性。自然,在特許經(jīng)營范圍內(nèi),實(shí)行直供的確與特許經(jīng)營權(quán)相沖突。在特許經(jīng)營范圍之外實(shí)行直供的情況基本不存在,特許經(jīng)營范圍的界定已是“普天之下莫非王土”,所謂新增工業(yè)園區(qū)則更是鳳毛麟角。
天然氣直供與特許經(jīng)營權(quán)有沖突是事實(shí),那么直供是不是就一定損害城燃企業(yè)的利益呢?讓我們來看經(jīng)濟(jì)學(xué)上常見的兩個(gè)孿生概念:帕累托最優(yōu)和帕累托改進(jìn)。前者是指資源分配的一種理想狀態(tài),即假定固有的一群人和可分配的資源,從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,也不可能再使某些人的處境變好。后者是指假定固有的一群人和可分配的資源,如果從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,使得至少一個(gè)人變得更好。帕累托最優(yōu)就是不可能再有更多的帕累托改進(jìn)的余地,是資源分配中的“理想王國”,帕累托改進(jìn)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。
的確,政府特許經(jīng)營權(quán)具有唯一性、排他性,靜態(tài)地看,直供確實(shí)是瓜分了城燃企業(yè)的蛋糕市場(chǎng),減少了經(jīng)濟(jì)收益??扇绻峭ㄟ^直供把蛋糕做大了再分呢?或者是增加了分奶酪的機(jī)會(huì)呢?
在電力體制改革中,大用戶直購電順利推進(jìn)一個(gè)很重要的原因就是實(shí)現(xiàn)了包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的多贏的局面,不是簡(jiǎn)單的分蛋糕而是做大蛋糕,依靠增量改進(jìn)等漸進(jìn)式的辦法,實(shí)現(xiàn)甚至增大各市場(chǎng)主體的欲望滿足。
分析直供訴求,不能滿足新增用量者有之,城燃企業(yè)管道覆蓋不到(在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi))者亦有之,在現(xiàn)有政策下,直供能夠滿足用戶的需要,則上游企業(yè)、下游用戶都獲得了更好的境況,城燃企業(yè)境況亦沒有變壞,倘若在直供過程中,城燃企業(yè)提供了管輸服務(wù)或者參股建設(shè)了新的管道而增加收益,其自身的境況自然會(huì)變得更好。
實(shí)踐證明,天然氣直供可以是促進(jìn)天然氣市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的一種路徑,直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈,而是可以變成一場(chǎng)多贏的合作。改革政府特許經(jīng)營權(quán)制度不是簡(jiǎn)單地對(duì)制度進(jìn)行廢止,而是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向,充分考量城燃企業(yè)和直供的關(guān)系,穩(wěn)步推進(jìn)。
再者,特許經(jīng)營權(quán)制度是近20年前政府為發(fā)展城市燃?xì)舛瞥龅囊豁?xiàng)舉措,在發(fā)展城市燃?xì)?、加快城市燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)的過程中,起到了積極作用。但隨著天然氣體制改革的推進(jìn)和城市化水平的提高,已不能滿足各類用戶釋放出的用氣需求。
如果說特許經(jīng)營權(quán)制度初期是政府給予城燃企業(yè)的一種保障性制度安排的話,那么今天已經(jīng)成為城燃企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的路徑依賴,而且這一制度本身就有規(guī)定期限,是一種過渡性安排,特別是在全面深化改革的新形勢(shì)下,這一制度已成為建立天然氣價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制的桎梏,必須進(jìn)行改革。
改革必然涉及利益調(diào)整。天然氣直供不過就是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)企業(yè)之間利益的一次調(diào)整和再分配。
推進(jìn)特許經(jīng)營制度改革,一是建立過渡期制度,并做好與特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定期限的銜接,過渡期內(nèi)城燃企業(yè)享有燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)。二是培育新的市場(chǎng)主體和經(jīng)營業(yè)態(tài)。支持其他社會(huì)資本進(jìn)入城燃市場(chǎng),增強(qiáng)市場(chǎng)活力。三是實(shí)行兜底政策,對(duì)城燃企業(yè)因特許經(jīng)營權(quán)制度改革產(chǎn)生的擱淺成本兜底,逐步通過市場(chǎng)化手段進(jìn)行分擔(dān)。對(duì)民生用氣兜底,確保居民用氣安全穩(wěn)定,讓改革的力度與社會(huì)的可承受度相適應(yīng)。
交叉補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)居民用氣進(jìn)行補(bǔ)貼
交叉補(bǔ)貼本來是一種常見的營銷行為,但因?yàn)槭钦墓苤扑鶎?dǎo)致,于是壟斷行業(yè)的交叉補(bǔ)貼成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性兼具的問題。不僅天然氣行業(yè)獨(dú)有,電力行業(yè)同樣存在,更不是我國的特色,在許多行業(yè)的發(fā)展初期,世界各國大都存在過交叉補(bǔ)貼。
何謂交叉補(bǔ)貼?簡(jiǎn)言之就是同一種商品因定價(jià)不同造成的一部分用戶對(duì)另外一部分用戶的補(bǔ)貼。交叉補(bǔ)貼對(duì)城燃企業(yè)來說是指工商業(yè)對(duì)居民用戶的補(bǔ)貼,即城燃企業(yè)用非居民用戶氣價(jià)格來補(bǔ)貼居民用氣的價(jià)格。表面上看是城燃企業(yè)用非居民用戶氣價(jià)來補(bǔ)貼居民用氣,實(shí)質(zhì)上是政府在對(duì)居民用氣進(jìn)行補(bǔ)貼。
天然氣的交叉補(bǔ)貼成因很簡(jiǎn)單。即居民用氣點(diǎn)分散、終端多、單位用氣量低,運(yùn)行成本高于工商業(yè)用戶,但銷售價(jià)格卻低,而在我國現(xiàn)行的天然氣價(jià)格體制中,為保障民生用氣和社會(huì)穩(wěn)定,居民用氣價(jià)格一直受到政府管制,無法反映實(shí)際成本,造成價(jià)格倒掛,只能用非居民用戶氣價(jià)來補(bǔ)貼居民用氣的價(jià)格。
從表面上看,交叉補(bǔ)貼保護(hù)了弱勢(shì)群體,體現(xiàn)了公平。但實(shí)際當(dāng)中用氣量大的居民(常常是擁有財(cái)富較多的)卻獲得了更多的補(bǔ)貼,難言公平。同時(shí),居民少繳氣費(fèi)、工商業(yè)多繳等額氣費(fèi),乍看是財(cái)富轉(zhuǎn)移問題,實(shí)質(zhì)上卻是社會(huì)福利的凈流失,因?yàn)橛纱嗽斐傻纳鐣?huì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益,既不公平也沒有效率。在這個(gè)過程中,政府保障民生用氣的初心并沒有如期實(shí)現(xiàn),甚至民眾并不清楚政府對(duì)氣價(jià)進(jìn)行了補(bǔ)貼(這是暗補(bǔ)的通病),該得到補(bǔ)貼的居民也沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)貼。
對(duì)城燃企業(yè)來說,交叉補(bǔ)貼并沒有帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益,相反,由于交叉補(bǔ)貼的存在,在向上游購氣時(shí),因?yàn)楂@批復(fù)居民氣量不足以滿足下游居民用氣需求,城燃企業(yè)只能把高于居民氣量?jī)r(jià)格的非居民指標(biāo)用于居民氣量銷售,導(dǎo)致城燃企業(yè)交叉補(bǔ)貼擴(kuò)大(這一現(xiàn)象在采暖季相對(duì)明顯)。這個(gè)過程,利弊并存,沒有完全的贏家。
交叉補(bǔ)貼讓城燃企業(yè)站在了一個(gè)超越企業(yè)本身的制高點(diǎn)上,因而也就成了向政府討價(jià)還價(jià)的貌似永遠(yuǎn)適合的理由。城燃企業(yè)的理由有其合理性。一則居民供氣成本高,尤其是在巡檢、維修、搶險(xiǎn)、調(diào)峰等方面投入的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工商業(yè)用戶,二則和國外相比,國內(nèi)居民用氣價(jià)格普遍不及國外一半,除了國內(nèi)一二線城市,大多數(shù)城市燃?xì)馄髽I(yè)都沒有達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)。
在“為政府承擔(dān)民生用氣保障”、甚至“補(bǔ)貼居民用氣造成的虧損”之類的說詞面前,政府似乎必須為城燃企業(yè)的交叉補(bǔ)貼進(jìn)行“補(bǔ)貼”。
交叉補(bǔ)貼既難以清晰測(cè)算,又造成社會(huì)福利的凈流失。實(shí)事求是地說,因?yàn)槌侨计髽I(yè)承擔(dān)了本該是政府承擔(dān)的民生用氣保障責(zé)任,所以監(jiān)管措施上,政府常常有意無意地表現(xiàn)出科爾奈所謂的“父愛主義”的傾向,致使監(jiān)管缺失。
以長期被詬病的城市燃?xì)饷繎舻?ldquo;工程安裝費(fèi)”問題為例,我國的城市燃?xì)夤芫W(wǎng)總長度早已從“十五”末的17.7萬公里提高到“十二五”末的60多萬公里,到今年底更會(huì)有巨量的增加。
與城燃管網(wǎng)密度提高、用戶數(shù)量增加、單位運(yùn)維成本降低相對(duì)應(yīng)的,應(yīng)該是城燃企業(yè)管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用的大幅度攤薄,但由于“工程安裝費(fèi)”的定價(jià)權(quán)在地方政府,面對(duì)“為政府承擔(dān)民生用氣保障”的城燃企業(yè),這筆費(fèi)用的降低,便是難乎其難。當(dāng)前遠(yuǎn)超實(shí)際成本的全國平均高達(dá)2670元/每戶的安裝費(fèi)用已是巋然不動(dòng)。
既然交叉補(bǔ)貼攸關(guān)企業(yè)盈虧,那么交叉補(bǔ)貼的數(shù)字是多少,規(guī)模有多大?但從根本上說,交叉補(bǔ)貼是一種“肉爛在鍋里”的非計(jì)劃非市場(chǎng)的糊涂賬,而要形成市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制,必須厘清交叉補(bǔ)貼的規(guī)模與數(shù)量,既然算不清,也無法算清,最好的辦法就是逐步取消。
如果說直供促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制的形成,無疑交叉補(bǔ)貼便是一種阻礙。隨著天然氣體制改革的推進(jìn),取消城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)和價(jià)格上的交叉補(bǔ)貼是改革的必然結(jié)果。
事實(shí)上,交叉補(bǔ)貼在城燃企業(yè)利潤中的份額普遍下降。2019年我國全社會(huì)天然氣的表觀消費(fèi)量3067億方,居民用氣占比僅為13%。有統(tǒng)計(jì)表明,隨著天然氣價(jià)格改革,全國多數(shù)地區(qū)天然氣居民用氣價(jià)格基本實(shí)現(xiàn)了與工業(yè)用氣價(jià)格的并軌,氣價(jià)總體水平降低。
以山東兩地市2019年數(shù)據(jù)為例。上游氣源方在山東地區(qū)夏季平均供氣價(jià)格2.2元左右,居民用氣價(jià)格2.02元/方;冬季平均供氣價(jià)格在2.4元左右,居民用氣價(jià)格2.02元/方。濟(jì)南一檔居民用氣3.3元/方,二檔氣3.8元/方,三檔氣4.8元/方。青島一檔居民用氣3.25元/方,二檔氣3.83元/方,三檔氣4.7元/方。
門站價(jià)和終端銷售價(jià)的價(jià)差固然無法對(duì)成本全部覆蓋,但至少可以看到價(jià)格的倒掛已遠(yuǎn)不像城燃企業(yè)反映的那樣突出,交叉補(bǔ)貼在城燃企業(yè)利潤中的份額下降較大。
交叉補(bǔ)貼在發(fā)展城市燃?xì)狻⒓涌斐鞘腥細(xì)庠O(shè)施建設(shè)的過程中,起到了積極作用,但從長遠(yuǎn)看,交叉補(bǔ)貼掩蓋了天然氣的商品屬性,消弭了市場(chǎng)信號(hào),抑制了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)活力,加劇了企業(yè)的政策依賴,已成為推進(jìn)天然氣體制改革特別是價(jià)格市場(chǎng)化改革的阻礙,減少乃至取消交叉補(bǔ)貼將是改革的一個(gè)必然結(jié)果。
根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算,隨著居民生活水平的提高,即便是將居民用氣全部市場(chǎng)化,用氣支出占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的提高幅度完全在可承受范圍,若如此,交叉補(bǔ)貼便不復(fù)存在,工商業(yè)用氣價(jià)格自然下降,全社會(huì)氣價(jià)水平整體降低。
最近公布的《中央低價(jià)目錄》,已釋放出強(qiáng)烈而豐富的天然氣價(jià)格全面市場(chǎng)化信息。隨著“具備競(jìng)爭(zhēng)條件省份天然氣的門站價(jià)格由市場(chǎng)形成”,城燃行業(yè)將不可避免的迎來新一輪整合。
借鑒電改中輸配電價(jià)形成機(jī)制,測(cè)算厘清交叉補(bǔ)貼;避免交叉補(bǔ)貼規(guī)模增大,降低工商業(yè)氣價(jià)負(fù)擔(dān),不應(yīng)再降低居民氣價(jià);調(diào)整階梯氣價(jià)一級(jí)氣量,提高居民氣價(jià)水平;通過提高居民最低生活保障、變暗補(bǔ)為明補(bǔ)等方式,建立完善保障天然氣普遍服務(wù)制度,確保低收入人群的基本生活應(yīng)用氣,凡此種種,與交叉補(bǔ)貼取消相伴生的注定是城燃企業(yè)新的盈利模式、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型重塑。
堅(jiān)定不移推進(jìn)天然氣直供
我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的歷史時(shí)期。深水區(qū)的改革,需要做好摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)的結(jié)合,更需要增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
氣價(jià)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,把推進(jìn)天然氣直供作為加快天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的重要環(huán)節(jié),從一隅之試驗(yàn),求全局之題解。這既是認(rèn)識(shí)論的一個(gè)過程,也是實(shí)踐論的最后歸宿。把在一時(shí)一地、一行業(yè)一領(lǐng)域所獲得的經(jīng)驗(yàn),再反諸更廣的實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值,發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的決定性作用,彰顯頂層設(shè)計(jì)的全局意義。
秉持漸進(jìn)式改革的理念,做到“小步快跑不停步”。降低終端氣價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程,在上游市場(chǎng)未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的情勢(shì)下,通過“直供”大面積降低氣價(jià),難度很大,但仍然是目前在天然氣價(jià)格改革中容易打開的缺口,既有降價(jià)的現(xiàn)實(shí)作用,也有倒逼改革的長遠(yuǎn)價(jià)值,直供的意義超過了降價(jià)本身,必須堅(jiān)定市場(chǎng)化方向,讓直供成為城燃企業(yè)走向市場(chǎng)化道路的新契機(jī)。
增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。天然氣直供絕不僅僅是上下游企業(yè)之間的商業(yè)交易,其中既關(guān)系到國際能源合作,也聯(lián)系著千家萬戶的鍋臺(tái)灶頭,直接影響著城燃企業(yè)的利益和天然氣管網(wǎng)的安全有效運(yùn)行,茲事體大。
一個(gè)《意見》的出臺(tái),涉及13個(gè)中央部門,足見天然氣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的位置和影響之重、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)之緊密。必須強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性,做到整體考量,把逐步打破上游市場(chǎng)的壟斷、加強(qiáng)勘探開發(fā)、強(qiáng)化中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管和開放下游市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn),積極探索利用社會(huì)資本、市場(chǎng)化手段解決城市供氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的思路和辦法,用無形之手拓寬天然氣直供之路。
加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。市場(chǎng)機(jī)制不順是制約我國天然氣發(fā)展的兩大短板之一。天然氣行業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強(qiáng)監(jiān)管的必要性。直供作為天然氣市場(chǎng)化改革的重要組成部分,要從提高能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度著眼,強(qiáng)化監(jiān)管。
無論是在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié),目前都缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和手段。加強(qiáng)監(jiān)管就要涵蓋市場(chǎng)準(zhǔn)入、政策執(zhí)行、交易環(huán)節(jié)、交易成本、價(jià)格構(gòu)成的全過程,實(shí)行信用監(jiān)管、回應(yīng)性監(jiān)管、包容性監(jiān)管,提升監(jiān)管的效能。直供激活一池春水。在能源革命的進(jìn)程中,憑籍更加完備的市場(chǎng)基礎(chǔ)和“放開兩頭、管住中間”思路的落地落細(xì),只要咬住市場(chǎng)方向不動(dòng)搖,天然氣體制改革的后發(fā)優(yōu)勢(shì)必將愈發(fā)彰顯。