我國是世界第大石油生產(chǎn)國，第二大石油消費國，石油已成為與糧食和水資源并列，事關(guān)國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與安全的重要資源。世界上主要油氣資源國與消費國大都制定了相關(guān)法律法規(guī)，而我國能源法律體系中石油天然氣法長期處于缺位狀態(tài)，石油天然氣法律體系既不健全也不完善，不適應(yīng)當(dāng)前油氣需求迅速增長的新形勢。前不久，國家發(fā)改委能源局啟動了《石油天然氣法》起草的前期工作。

早在1995年，全國人大就有200多名代表提議制定《石油法》，但由于當(dāng)時條件不成熟，該動議最終無果。

據(jù)羅東坤教授統(tǒng)計，我國目前涉及石油天然氣方面的現(xiàn)行有效的法律級文件有15個，行政法規(guī)有62個，部門規(guī)章有1024個，地方性法規(guī)有1642個，但我國石油行業(yè)法律現(xiàn)狀的特點是：數(shù)量眾多卻不統(tǒng)一，可操作性差，有些重要的法規(guī)缺位，效力層次較低。又據(jù)商務(wù)部發(fā)布的一份研究報告顯示，世界各國近年來通過石油立法“打破國有公司的壟斷地位”已成為趨勢之一。而我國也有不少專家學(xué)者期待這部《石油天然氣法》能作為打破行業(yè)壟斷，實現(xiàn)石油經(jīng)濟市場化的根本保證。

近10年，中國石油業(yè)發(fā)生了巨大的變化，單獨的一部《石油天然氣法》對于今時今日的中國顯得尤為迫切。1993年以來，我國成為石油進口國，且石油凈進口逐年增加，未來石油天然氣的供需矛盾還會進一步擴大，因此，石油天然氣單獨立法將有利于我國石油工業(yè)的發(fā)展，保障石油資源的穩(wěn)定供給；有利于確保國家經(jīng)濟安全和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

本文淺析了我國石油天然氣行業(yè)壟斷堅冰形成的原因及危害，并對立法破冰提出隱憂。

上個世紀(jì)90年代，我國經(jīng)濟開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。在這個過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟政策的演變而進行調(diào)整，但計劃經(jīng)濟遺留下來的強制性行政管理體制和特殊的所有制形式，使我國眾多產(chǎn)業(yè)形成了超經(jīng)濟因素的壟斷狀態(tài)--行政壟斷。行政壟斷直接導(dǎo)致了行政壁壘的產(chǎn)生，政府通過行政干預(yù)設(shè)置一些特殊行業(yè)的準(zhǔn)入壁壘，限制企業(yè)自由參與競爭，對市場經(jīng)濟的發(fā)展是一股扭曲的力量。

經(jīng)濟學(xué)將壟斷分為三種形式，一是自然壟斷；二是市場壟斷即經(jīng)濟壟斷；三是行政壟斷，也就是用權(quán)利壟斷資源。我國主要是行政壟斷。

行政壟斷具有以下特征：一、壟斷企業(yè)多為國有獨資或國家絕對控股。二、壟斷企業(yè)由政府直接經(jīng)營或由政府控制經(jīng)營者的人事權(quán)和監(jiān)管權(quán)。三、壟斷企業(yè)市場份額的獲得來源于法律的合法性或行政合法性。四、壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效競爭，表現(xiàn)為不計成本的重復(fù)投資和缺少創(chuàng)新的經(jīng)營理念。五、市場結(jié)構(gòu)以行業(yè)性寡頭壟斷為主。這些特征在我國石油天然氣行業(yè)得到了充分體現(xiàn)。

壟斷的成因很多，通常因政府支持，法律法規(guī)認(rèn)可而產(chǎn)生，一般存在于公共事業(yè)密切相關(guān)的領(lǐng)域，此外在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，企業(yè)合并或并購最易產(chǎn)生壟斷，主要表現(xiàn)為同行業(yè)同企業(yè)并購且集中在兩個領(lǐng)域：一是過去行政管制的部門和自然壟斷部門，如金融、電信、電力、鐵路、石油等。二是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如航天航空、電子、醫(yī)藥、汽車等。再就是表現(xiàn)為并購規(guī)模巨大，如行業(yè)巨頭強強聯(lián)合。并購形式有橫向、縱向和混合三種。橫向合并是指企業(yè)在原有生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)拓展，以追求規(guī)模經(jīng)濟為目的。縱向合并是企業(yè)將與自身業(yè)務(wù)密切相關(guān)的上、中、下游產(chǎn)業(yè)一體化、鏈條式納入成為行業(yè)獨立的市場主體，通過對關(guān)鍵原材料和銷售渠道的控制，獲得產(chǎn)業(yè)整合，壟斷社會資源，達(dá)到控制市場和對手的目的。1998年，國家將原來分別隸屬于中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司的資產(chǎn)以長城為界進行重組，成立了中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司，加上1982年就成立的中國海洋石油總公司，初步形成了各自獨立的上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷一體化格局。這是“十五大”以后對國有企業(yè)實行戰(zhàn)略性重組以及發(fā)展跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型企業(yè)集團資產(chǎn)重組政策的初步嘗試，也是中央政府直接參與企業(yè)縱向合并，實現(xiàn)垂直一體化經(jīng)營的典型案例。隨著兩大集團公司的成立，石油寡頭誕生，南北壟斷格局形成。

重組后的三大集團公司“劃地而治”，基本上不允許國有或國有控股企業(yè)以外的經(jīng)濟形式進入。在成品油的批發(fā)環(huán)節(jié)上實行嚴(yán)格的進入管制，中石油和中石化擁有批發(fā)權(quán)并被授權(quán)制定批發(fā)企業(yè)布局規(guī)劃并重組兩大集團以外的合格成品油批發(fā)企業(yè)。2000年以后，有關(guān)部委授權(quán)兩大集團公司參與清理和整頓地方加油站工作，導(dǎo)致兩大集團不惜血本的競相抬價收購加油站，激烈爭奪零售市場以致形成高度壟斷格局?；叵?005年上半年持續(xù)2個多月的廣東“油荒”，人們不禁要問：油都到哪去了？據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，2005年前6個月我國成品油總出口為759萬噸，同比大幅增長48．6%，而同時成品油進口卻下降21．1％，也就是說，國內(nèi)一邊在鬧“油荒”，一邊卻大量把油賣到境外去。以上事實不難看出，石油寡頭既是市場的參與者又是市場規(guī)則的制定者，這種政府職能與企業(yè)行為交織在一起的做法嚴(yán)重擾亂了市場秩序，阻撓了市場經(jīng)濟的發(fā)展。

綜上所述，行政壟斷危害之大突出表現(xiàn)在限制競爭上，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)傾斜，降低社會資源的配制效率，惡化市場競爭秩序，管制決策的非公開化極易孳生腐敗，加劇社會分配不公，消費者利益嚴(yán)重受損，進而影響到石油市場的健康發(fā)育。特別需要指出的是，行政壟斷直接違背WTO規(guī)則，不利于提高我國國際競爭力。目前的國際趨勢是，各國對壟斷結(jié)構(gòu)的限制有了相當(dāng)程度的放松，而對限制競爭的壟斷行為給予了更嚴(yán)厲的制裁。

許多國家都是通過立法放棄了國有公司的壟斷地位，國有石油公司和非國有企業(yè)享有平等的市場主體地位，而多頭監(jiān)管的體制也將通過立法廢除。由此可見，石油立法是行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，是規(guī)范市場的唯一有效手段。

應(yīng)當(dāng)說石油天然氣單獨立法是一件可喜可賀的事情，。畢竟為一個行業(yè)單獨立法這在我國是很特殊的待遇。但也有不少人心存疑慮和隱憂。

首先是立法的公允性。目前，我國的石油天然氣市場處于三巨頭絕對壟斷狀態(tài)，非國有企業(yè)與三巨頭的地位并不對等，在此市場環(huán)境下，很難保證立法的公允性。法律很容易成為寡頭內(nèi)部利益再分配的工具。換言之，很可能將三巨頭原有的市場格局和既得利益以法律化的形式維持下來。

其次是該行業(yè)多頭監(jiān)管，部門利益難以協(xié)調(diào)。目前該行業(yè)上游業(yè)務(wù)的開發(fā)與監(jiān)管涉及發(fā)改委、國土資源部和能源局；中游煉化由環(huán)保局監(jiān)督；下游流通業(yè)務(wù)則屬于商務(wù)部監(jiān)管。這些行政管轄部門自然會參與立法過程，這就很難擺脫部門利益的烙印，同時也為今后的執(zhí)法埋下隱患。

再次，立法真能破冰嗎？2005年年初，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（簡稱“非公36條”）明確規(guī)定民營資本可以進入石油行業(yè)，并可以在其中的非自然壟斷業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)以各種形式進行投資。這是黨的十六大和十六屆三中全會精神的延續(xù)，是對中國未來經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性全局性考慮。“非公36條”給民營經(jīng)濟帶來了久違的冬日陽光，民營企業(yè)家無不歡欣鼓舞。但也有專家認(rèn)為，雖然“非公36條”允許民營資本進入石油天然氣行業(yè)，卻并不表明這種特殊行業(yè)適用完全競爭法則。從國際范圍看，石油行業(yè)從來屬于寡頭競爭行業(yè)。因此就有專家表示：立法的目的，關(guān)鍵不是對三巨頭進行拆分或是給其引入更多的競爭者，而是要強化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，放開價格管制，使三巨頭之間真正形成競爭。

誠然，我國目前上規(guī)模的民營油企已突破數(shù)萬家，主營業(yè)務(wù)涉及進口成品油、開采油田、石油儲運、開設(shè)加油站等上、中、下產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)值已達(dá)1萬億元。民營油企已成為一股不可忽視的市場撼動力量，民營資本對石油業(yè)的沖擊將逼迫三大壟斷巨頭重新洗牌。但即使有了反壟斷的法律條文，即使有了“非公36條”，即使政策門檻降低，市場壁壘消除，是否就意味著能真正打破壟斷堅冰，實現(xiàn)市場主體的平等和公正呢？！我們不要忘記，壟斷行業(yè)和政府主管部門之間有著千絲萬縷的歷史的、利益的聯(lián)系，從某種程度上講已經(jīng)演變?yōu)槔婕瘓F。就在民營油企翹首企盼政府出臺非公經(jīng)濟進入石油市場實施細(xì)則之際，商務(wù)部下發(fā)了一份文件讓他們的熱情驟然變冷。2005年6月出臺的《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》，旨在整肅成品油市場，該意見稿要求成品油批發(fā)企業(yè)必須“從事2年以上成品油零售經(jīng)營業(yè)務(wù)，并擁有30座以上自有或控股加油站”。有關(guān)人士透露，除了中石油和中石化以外，北京市場上其它81家批發(fā)企業(yè)沒有一家能滿足該條件。據(jù)全國工商聯(lián)石油商會的初步調(diào)查，80%以上的民營油企達(dá)不到上述標(biāo)準(zhǔn)。人們不禁要問：在“非公36條”中是否隱含著“第22條軍規(guī)”？由此可見，民營油企不僅存在著作為資金、技術(shù)、人才、管理等高密度、多層面的行業(yè)風(fēng)險，同時與進入競爭性市場相比，進入壟斷性市場，企業(yè)在產(chǎn)、供、銷鏈條各環(huán)節(jié)所遭遇的抵制和排擠都要大得多。法律可能會打開大門，企業(yè)卻未必邁得進門檻。