2004年12月30日西氣東輸項(xiàng)目正式商業(yè)運(yùn)作，標(biāo)志著中國(guó)天然氣進(jìn)入快速發(fā)展期。2004年以來(lái)，盡管天然氣市場(chǎng)有起有落，可是天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本上在健康的軌道上，而且保持一個(gè)較高水平。在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，改革的政策一直伴隨左右，適時(shí)地理順天然氣產(chǎn)業(yè)關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，天然氣各環(huán)節(jié)不斷開(kāi)放，特別是2019年6月30日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》2019年第25號(hào)令、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》 2019年第26號(hào)令、《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2019年版)》 2019年第27號(hào)令三個(gè)文件，將油氣領(lǐng)域推向前所未有的開(kāi)放程度，可以預(yù)期對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。

一、中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?dú)v程

從天然氣發(fā)展過(guò)程中，每一次重大進(jìn)步均有標(biāo)志性事件或者發(fā)生。

1、天然氣大發(fā)展的前奏

上世紀(jì)80年代及以前，油氣產(chǎn)業(yè)“重油輕氣”，由于天然氣是石油的附屬產(chǎn)品，天然氣產(chǎn)業(yè)也是石油的附屬產(chǎn)業(yè)，天然氣發(fā)展基本上“就近供應(yīng)”；90年代，油氣行業(yè)提出“油氣并舉”的戰(zhàn)略方針，天然氣開(kāi)始引起行業(yè)的一定重視，但仍屬于“附屬品”，此期間開(kāi)始了塔里木大會(huì)戰(zhàn)。孤立的個(gè)案也許就能引起大事件的發(fā)生，塔里木在找油過(guò)程中不太順利，但是“歪打正著”，勘探專(zhuān)家和工作人員發(fā)現(xiàn)了塔里木天然氣的巨大潛力。經(jīng)過(guò)不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和主管部門(mén)匯報(bào)，得到了高度任可，天然氣取得了高度重視。

1998年9月18-19日發(fā)改委（前計(jì)委）組織召開(kāi)全國(guó)天然氣利用工作會(huì)議，筆者認(rèn)為本次會(huì)議對(duì)于天然氣是里程碑式的一次會(huì)議。會(huì)議上確定了兩件重要的工作：一是國(guó)家發(fā)改委組織開(kāi)展全國(guó)天然氣規(guī)劃研究；二是由中石油牽頭負(fù)責(zé)組織開(kāi)展西氣東輸研究。本次會(huì)議的召開(kāi)，拉開(kāi)了天然氣發(fā)展的大幕。2000年初國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了西氣東輸項(xiàng)目。

2、天然氣大發(fā)展時(shí)期

2003年西氣東輸部分投產(chǎn)，2004年全線投產(chǎn)，12月30日正式商業(yè)運(yùn)作，標(biāo)志著中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)由啟動(dòng)期進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。

從2004年起，天然氣市場(chǎng)發(fā)展模式是“供應(yīng)驅(qū)動(dòng)”的消費(fèi)模式。2004年西氣東輸投產(chǎn)；2006年大鵬LNG接收站建成，中國(guó)成為天然氣進(jìn)口國(guó)；2009年底2010年初，中亞天然氣管道投產(chǎn)，中國(guó)開(kāi)始了進(jìn)口管道氣的歷史。2010年中國(guó)天然氣消費(fèi)突破1000億立方米大關(guān)，首次進(jìn)入千億消費(fèi)國(guó)的行列。2012年底西氣東輸二線全線投產(chǎn)，標(biāo)志著中國(guó)天然氣管道進(jìn)入新臺(tái)階，全國(guó)性的管網(wǎng)系統(tǒng)逐步形成。

此時(shí)，中國(guó)天然氣的消費(fèi)模式也發(fā)生了變化。由“供應(yīng)驅(qū)動(dòng)消費(fèi)”向“需求拉動(dòng)消費(fèi)”逐漸轉(zhuǎn)變。2016年底，中央提出“北方清潔采暖”的要求，使“煤改氣”成為了重要的環(huán)保抓手。2017年，中國(guó)天然氣消費(fèi)市場(chǎng)創(chuàng)造歷史新高，全國(guó)消費(fèi)量突破2000億立方米，年增量350億方，一度呈現(xiàn)供應(yīng)緊張甚至“氣荒”的局面。2019年天然氣又上一新臺(tái)階，消費(fèi)量將突破3000億立方米，年底中俄東線北段投產(chǎn)。

從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)可看出，天然氣發(fā)展肯定存在波動(dòng)，但是整體上未來(lái)10多年中國(guó)天然氣仍處于快速發(fā)展階段。在未來(lái)的10年仍有許多“大事件”發(fā)生，天然氣在一次能源占比達(dá)到10%，國(guó)產(chǎn)氣產(chǎn)量突破2000億立方米，對(duì)外依存度突破50%，LNG進(jìn)口突破1000億立方米，川渝氣區(qū)實(shí)現(xiàn)“800億產(chǎn)量、形成1000億“的產(chǎn)能，全國(guó)天然氣消費(fèi)量突破5000億立方米等等。

在天然氣的大發(fā)展階段，國(guó)家的鼓勵(lì)起到了“潤(rùn)滑劑“的作用，往往”事半功倍“，有些甚至決定性的。

二、改革開(kāi)放的政策持續(xù)驅(qū)動(dòng)著天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

通過(guò)梳理中國(guó)的天然氣發(fā)展歷程，可以看出：天然氣的發(fā)展離不開(kāi)政策的支持。每一個(gè)大事件的發(fā)生，均有政策的影子。在天然氣的大發(fā)展階段，國(guó)家的鼓勵(lì)起到了“潤(rùn)滑劑“的作用，往往”事半功倍“，有些甚至決定性的。

天然氣在啟動(dòng)期，國(guó)家的政策由重油輕氣轉(zhuǎn)變?yōu)橛蜌獠⑴e。特別是1998年召開(kāi)全國(guó)產(chǎn)性的天然氣規(guī)劃會(huì)議，可以說(shuō)舉全力之力促進(jìn)天然氣發(fā)展。2000年在有技術(shù)分歧且毫無(wú)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的情況下，國(guó)務(wù)院決定批準(zhǔn)西氣東輸項(xiàng)目。在建設(shè)初期，并提出以西氣東輸為試點(diǎn)，開(kāi)展對(duì)外合資合作工作，盡管沒(méi)有合作成功，但是為西氣東輸提供了技術(shù)、運(yùn)行、管理等方面的參考。西氣東輸沒(méi)有對(duì)外合資合作成功，可是隨后的2006年深圳大鵬LNG對(duì)外合作成功，中方控股，國(guó)際石油公司BP參股。

在天然氣大發(fā)展初期，國(guó)家首先放開(kāi)下游城市燃?xì)馐袌?chǎng)。2002年建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，放開(kāi)了市政公用行業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，推動(dòng)了原來(lái)由政府或國(guó)有企業(yè)投資向社會(huì)資本、外資放開(kāi)，民營(yíng)、外資等多種經(jīng)濟(jì)主體開(kāi)始進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)。2004年建設(shè)部又發(fā)布實(shí)施了第126號(hào)文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，進(jìn)一步對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。這些政策適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的情況，各地紛紛響應(yīng)，大大推動(dòng)了社會(huì)資本進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)，從而帶動(dòng)了城市燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動(dòng)了天然氣作為城市燃?xì)獾拇蟀l(fā)展。

從2004年-2010年期間，國(guó)家對(duì)天然氣發(fā)展的政策主要以支持天然氣供應(yīng)項(xiàng)目的建設(shè)和投產(chǎn)為主，起到了很好的推動(dòng)作用。2011年以后，特別是“十八大“以來(lái)，國(guó)家推出了一系列影響天然氣發(fā)展的大政策。從政策發(fā)布的周期看，可以形成三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)年：2013年11月中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，2013年可以稱(chēng)為”混改元年“；2017年5月黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，提出了油氣體制改革的方向，2017年可以稱(chēng)為”油氣改革定向年“；2019年即將成立國(guó)家管網(wǎng)公司，油氣領(lǐng)域進(jìn)一步向外商開(kāi)放，2019年可以稱(chēng)為”油氣體制改革落地年“。

 

圖1 “十八大“以來(lái)中國(guó)天然氣主要政策發(fā)布周期圖

除節(jié)點(diǎn)年外，期間還發(fā)布了一些重要的政策。比如：天然氣價(jià)格系列政策，進(jìn)一步推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化；《促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院首次發(fā)布天然氣專(zhuān)項(xiàng)政策，主要為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)天然氣的勘探開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)氣調(diào)峰等。這些政策效果明顯，天然氣價(jià)格除民用價(jià)格仍政府指導(dǎo)定價(jià)外，其他價(jià)格基本市場(chǎng)化；國(guó)產(chǎn)氣2019年1-5月份同比增產(chǎn)60多億立方米，預(yù)計(jì)全年增量160億立方米，突破100億增量的瓶頸，創(chuàng)近10年新高。

三、進(jìn)一步改革開(kāi)放將深刻影響著天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

天然氣的改革開(kāi)放可以說(shuō)進(jìn)入“深水區(qū)“，作為中國(guó)這個(gè)”大海“，在前進(jìn)的道路上，肯定也有大風(fēng)大浪。從2019年起，改革開(kāi)放落地以后，進(jìn)入實(shí)操期。市場(chǎng)的第一個(gè)參與者，只有深刻理解改革的意義，主動(dòng)適應(yīng)改革的方向和局面，才能一帆風(fēng)順。

 

1、管網(wǎng)獨(dú)立將大大促進(jìn)天然氣行業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理水平

今年以管道公司的組建為契機(jī)，深化油氣體制改革，我們深入理解改革的目的。改革并不是否定石油公司的業(yè)績(jī)，沒(méi)有三大公司的投入，就不會(huì)形成全國(guó)性的管網(wǎng)，就不會(huì)有如此之高的管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理水平，也不會(huì)具備管網(wǎng)獨(dú)立的條件。發(fā)展至今，國(guó)家和社會(huì)的述求發(fā)生了變化，管道將由單個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的專(zhuān)用或者專(zhuān)營(yíng)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)設(shè)施，這樣就需要管網(wǎng)獨(dú)立。所以管網(wǎng)獨(dú)立的目的應(yīng)該是：在進(jìn)一步促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的前提下，保障天然氣安全供應(yīng)和提高天然氣利用比例。將天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)“無(wú)歧視開(kāi)放、公平運(yùn)營(yíng)“作為改革的目標(biāo)函數(shù)，那么成立管網(wǎng)公司是一種更為合理的運(yùn)作模式。

管網(wǎng)公司成立后，最大的變化或者焦點(diǎn)是“管輸獨(dú)立“，不能參與天然氣的任何買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)。這就勢(shì)必改變了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的格局，改變了運(yùn)營(yíng)管理模式。在實(shí)際操作中，由于三大公司管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的積累和儲(chǔ)備，筆者對(duì)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)性無(wú)需質(zhì)疑。筆者更為關(guān)注的對(duì)于政府監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)理水平有更高的要求。因?yàn)閷?duì)作業(yè)者來(lái)說(shuō)，利益驅(qū)動(dòng)往往是首要因素；而政府的監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的公平開(kāi)放、提高效率、科學(xué)運(yùn)營(yíng)。這二者看起來(lái)是”矛盾“的，是”貓和老鼠“的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)又看，“老鼠”比較成熟，是“經(jīng)驗(yàn)老手”，這就需要“聰明的貓”。政府如何從一只“小貓”變?yōu)?ldquo;聰明的貓”，那就需要通過(guò)技術(shù)、機(jī)制、人力三個(gè)方面提升自己的監(jiān)管水平：技術(shù)上主要舉措之一是建設(shè)管網(wǎng)信息公開(kāi)平臺(tái)。信息公開(kāi)，讓“老鼠“在一間透明的房間里活動(dòng)；機(jī)制上設(shè)計(jì)一套科學(xué)的管輸費(fèi)管理辦法，處理好物理方式和商務(wù)模式；人力上增加監(jiān)管力量，開(kāi)展監(jiān)管人員的技術(shù)培訓(xùn)，建立一支有水平的”管理委員會(huì)“隊(duì)伍。

2、開(kāi)放政策將大大活躍天然氣市場(chǎng)

2019年6月30日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)的三個(gè)重要文件，可以說(shuō)對(duì)油氣等行業(yè)釋放著前所未有的開(kāi)放信號(hào)。

1）《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》新舊版的對(duì)比

《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》與《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》相比，在天然氣領(lǐng)域主要有兩項(xiàng)發(fā)生了變化：

一是在石油天然氣開(kāi)采業(yè)，新版取消了“石油、天然氣（含煤層氣，油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外）的勘探、開(kāi)發(fā)限于合資、合作“的負(fù)面清單。

二是在電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，新版取消了“城市人口 50 萬(wàn)以上的城市燃?xì)?、熱力管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股”的負(fù)面清單。

 

表1《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》與天然氣有關(guān)的新舊版對(duì)比

2）《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》新舊版的對(duì)比

《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019版）》發(fā)布的上一版為《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2017年修訂）》。兩版相比，在天然氣相關(guān)領(lǐng)域鼓勵(lì)外商投資的產(chǎn)業(yè)主要內(nèi)容對(duì)比：

一采礦業(yè)。新舊版內(nèi)容相同。

二制造業(yè)。在制造業(yè)新版增加了2項(xiàng)鼓勵(lì)內(nèi)容：頁(yè)巖氣裝備制造；市政管網(wǎng)和輸水管道滲漏監(jiān)測(cè)儀器制造。

三電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)。新版增加了3項(xiàng)鼓勵(lì)內(nèi)容：重要負(fù)荷中心且氣源有保障地區(qū)天然氣調(diào)峰電站、天然氣分布式能源站 的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)；燃?xì)獍l(fā)電與可再生發(fā)電互補(bǔ)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用；使用天然氣、電力和可再生能源驅(qū)動(dòng)的區(qū)域供能（冷、熱）項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。

四交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)。新舊版內(nèi)容相同。

 

表2《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》與天然氣有關(guān)的新舊版對(duì)比

3、開(kāi)放的信號(hào)分析

從《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》和《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》的內(nèi)容可以看出：

1）采礦業(yè)

《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2017年修訂）》盡管鼓勵(lì)“石油、天然氣的勘探、開(kāi)發(fā)和礦井瓦斯利用”，但是《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》提出“石油、天然氣（含煤層氣，油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外）的勘探、開(kāi)發(fā)限于 合資、合作”。說(shuō)明外商在“天然氣（含煤層氣，油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外）的勘探、開(kāi)發(fā)”方向的投資需要與國(guó)內(nèi)公司合資、合作，外商不能獨(dú)資?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》對(duì)此條的取消，從正面理解就可以認(rèn)為外商在“石油、天然氣（含煤層氣，油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外）的勘探、開(kāi)發(fā)方面可以獨(dú)資”，可以不與國(guó)內(nèi)石油公司或者非油公司合資、合作，也可以與任何一家國(guó)內(nèi)公司合資、合作，控股、參股均可。

對(duì)石油和天然氣開(kāi)采業(yè)內(nèi)容的變化，可以說(shuō)在石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域?qū)ν馍倘骈_(kāi)放。外商若想進(jìn)入該領(lǐng)域可以采取三種措施：

一是與繼續(xù)與石油公司合作。

二是尋求與技術(shù)力量薄弱但已拿到區(qū)塊的公司合作。

三是獨(dú)立參與招投標(biāo)獲得勘探開(kāi)發(fā)區(qū)塊。

2）制造業(yè)

《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》新舊版沒(méi)有變化，而《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019版）》增加了“頁(yè)巖氣裝備制造；市政管網(wǎng)和輸水管道滲漏監(jiān)測(cè)儀器制造”兩項(xiàng)內(nèi)容。說(shuō)明國(guó)家對(duì)頁(yè)巖氣裝備發(fā)展的引導(dǎo)，希望通過(guò)國(guó)際合作推動(dòng)頁(yè)巖氣裝備、城市燃?xì)夤軡B漏監(jiān)測(cè)儀器制造水平的提高。

3）電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)

《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》取消了“城市人口50 萬(wàn)以上的城市燃?xì)?、熱力管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股”的負(fù)面清單。從正面理解就可以認(rèn)為外商可以控股所有的城市燃?xì)鈽I(yè)務(wù)，甚至獨(dú)資。

《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019版）》增加鼓勵(lì)天然氣發(fā)電的內(nèi)容，充分說(shuō)明政府對(duì)天然氣發(fā)電的支持。

在電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)內(nèi)容的變化，將有助于外商以城市燃?xì)夂吞烊粴獍l(fā)電為突破口，全面進(jìn)入天然氣領(lǐng)域，特別是參與支線管道，甚至干線管道的投資建設(shè)。

總之，隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的深化改革，在堅(jiān)持“管住中間，放開(kāi)兩頭”的原則上，以成立國(guó)家管網(wǎng)公司為契機(jī)，沿著市場(chǎng)化之路前進(jìn)，充分活躍天然氣市場(chǎng)，促進(jìn)中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)邁向新臺(tái)階，盡早實(shí)現(xiàn)天然氣成為主體能源的目標(biāo)！