2020年是“十三五”的最后一年，也是中國天然氣行業(yè)“十四五”規(guī)劃工作的開啟之年，總結(jié)“十三五”期間天然氣產(chǎn)業(yè)的改革成績、存在問題以及體制機(jī)制方面的挑戰(zhàn)，并分析其原因，對(duì)于制定“十四五”規(guī)劃和下一步改革路徑將起到關(guān)鍵作用。

“十三五”期間，我國天然氣產(chǎn)業(yè)行業(yè)改革進(jìn)展

“十三五”以來，我國天然氣領(lǐng)域市場化改革步伐明顯加快，一系列天然氣領(lǐng)域改革政策和措施相繼推出，并取得積極進(jìn)展。

一是上游資源礦權(quán)改革試點(diǎn)積極推進(jìn)。常規(guī)油氣區(qū)塊礦權(quán)改革取得突破，區(qū)塊公開招標(biāo)打破了上游勘探開采由國有石油公司專營的局面，標(biāo)志著我國油氣資源上游板塊改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

二是價(jià)格市場化改革快速推進(jìn)。按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，在提高氣源和銷售等競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格市場化程度的同時(shí)，政府逐步加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格監(jiān)管，基本上構(gòu)建起了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各環(huán)節(jié)較為完善的價(jià)格監(jiān)管制度框架。

三是基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入進(jìn)一步開放。部分石油公司將其擁有的LNG接收站向第三方開放并取得了一定進(jìn)展；管網(wǎng)設(shè)施使用信息逐步向社會(huì)公開，為公平開放和監(jiān)管工作提供了基本條件。

四是天然氣交易中心建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。國家積極推動(dòng)天然氣市場建設(shè)，成功在上海、重慶搭建了市場化改革平臺(tái)，雖然目前交易規(guī)模不大，但是交易中心以市場化方式對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置和為下游用戶提供平等競爭機(jī)會(huì)的作用已經(jīng)得到較為廣泛的認(rèn)可。

天然氣行業(yè)體制機(jī)制方面存在的問題

應(yīng)該說，天然氣領(lǐng)域改革的各項(xiàng)舉措有效增強(qiáng)了市場活力，促進(jìn)了市場對(duì)天然氣資源的合理配置，為國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展打造了良好環(huán)境。但是，與我國推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)的戰(zhàn)略及全面深化改革的要求相比，天然氣行業(yè)體制機(jī)制改革方面仍存在一些亟待解決的深層次矛盾和問題。主要表現(xiàn)在：

（一）市場化體制不健全，競爭仍不夠充分

一是勘察開采領(lǐng)域行政性壟斷突出，制約天然氣生產(chǎn)能力提高。我國油氣礦業(yè)權(quán)仍然高度集中于少數(shù)大型國有油氣企業(yè)手中，市場競爭有限，導(dǎo)致企業(yè)市場化程度低和運(yùn)營效率偏低等問題。同時(shí)，由于礦權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制不健全，油氣礦業(yè)權(quán)無法在市場上流轉(zhuǎn)，社會(huì)資本難以進(jìn)入，未能形成多元化、充分競爭有序的現(xiàn)代油氣勘察開采體制機(jī)制，導(dǎo)致天然氣資源勘探開發(fā)投入不足，一定程度上制約了國內(nèi)天然氣產(chǎn)量提高和成本下降，不利于激活資源潛力。

二是基礎(chǔ)設(shè)施投資主體單一和投資準(zhǔn)入尚未完全放開，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于市場發(fā)展。受管網(wǎng)投資主體單一、投資準(zhǔn)入尚未完全放開、項(xiàng)目審批周期長等因素制約，部分地方國有企業(yè)、民營企業(yè)仍難以作為單獨(dú)的市場主體進(jìn)行管網(wǎng)投資建設(shè)，致使我國天然氣管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力難以釋放。

三是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度低，第三方開放未能有效實(shí)施。三大油氣企業(yè)擁有絕大多數(shù)天然氣主干線，但是互聯(lián)互通較差。而省網(wǎng)多數(shù)由省屬國企控股，與國家主干管網(wǎng)互不隸屬，互聯(lián)互通程度也不夠。這就造成新增市場主體仍難以接入管網(wǎng)并得到公平服務(wù)，甚至央企之間也存在一定困難。LNG接收站方面的情況有所改善，以中海油為代表的部分企業(yè)向其他市場主體開放部分設(shè)施，但是條件較為苛刻。

（二）市場決定價(jià)格的作用發(fā)揮尚不充分

一是競爭性環(huán)節(jié)仍未實(shí)現(xiàn)市場化定價(jià)。在國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司成立后，考慮到天然氣管道運(yùn)輸過程中對(duì)容量和實(shí)際運(yùn)輸量的需求不同，門站基準(zhǔn)定價(jià)的方式已經(jīng)無法滿足天然氣市場發(fā)展要求。此外，由于長期采取的工商業(yè)用戶對(duì)居民的交叉補(bǔ)貼，形成工商業(yè)用氣價(jià)格高于居民的倒掛格局，既與“大用戶享受低價(jià)”的國際通行原則相悖，也不利于天然氣替代煤炭和保護(hù)環(huán)境。且部分地區(qū)終端銷售價(jià)格調(diào)整滯后于門站價(jià)格調(diào)整，不能及時(shí)反映市場變化。

二是天然氣價(jià)格體系有待進(jìn)一步完善。就儲(chǔ)備環(huán)節(jié)而言，由于地下儲(chǔ)氣庫投資成本高，墊底氣缺少回收途徑，缺乏調(diào)峰氣價(jià)，未能形成儲(chǔ)氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價(jià)。就終端而言，缺少可中斷氣價(jià)、峰谷氣價(jià)等具體操作辦法，也制約了可中斷用戶的發(fā)展積極性。

三是交易中心建設(shè)仍處于起步階段。雖然上海、重慶石油天然氣交易中心已經(jīng)正式運(yùn)行，但是，我國天然氣交易中心仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，現(xiàn)貨交易剛起步且交易規(guī)模小、競價(jià)交易少，窗口期交易僅僅是試點(diǎn)，期貨交易尚未開展。天然氣交易中心只能“發(fā)現(xiàn)交易量”，距離真正發(fā)現(xiàn)和提供市場基準(zhǔn)價(jià)格還有較長差距。

（三）政府管理和監(jiān)管能力有待加強(qiáng)

首先，我國油氣行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)相對(duì)分散，中央政府部門與地方政府部門之間以及相關(guān)部門之間存在政策目標(biāo)差異和步調(diào)不一致等問題，工作協(xié)調(diào)難度大。其次，監(jiān)管工作界面不明，監(jiān)管效率偏低、效力偏弱。最后，監(jiān)管主體、監(jiān)管手段單一，難以滿足“放管服”改革需要，政府監(jiān)管部門主要依靠行政性的強(qiáng)制手段，政府以外其他社會(huì)群體的同業(yè)監(jiān)審作用沒有得到有效發(fā)揮。

“十四五”期間天然氣體制和機(jī)制改革途徑

“十四五”期間，應(yīng)該按照《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》的要求，圍繞建立市場對(duì)資源配置起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用的天然氣行業(yè)體制、提高天然氣供應(yīng)保障能力和資源利用效率、大規(guī)模利用天然氣和將其培育成為主體能源之一作為主要目標(biāo)。

（一）改革天然氣礦區(qū)管理體制，積極促進(jìn)礦權(quán)市場建設(shè)

1、改革天然氣勘探開發(fā)專營體制，放開礦權(quán)市場

建議國家有關(guān)主管部門出臺(tái)礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度的相關(guān)配套政策，并結(jié)合我國天然氣勘探開發(fā)規(guī)律，對(duì)陸地、海洋勘察區(qū)塊，非常規(guī)油氣等制定差異化的探礦權(quán)和采礦權(quán)收益基準(zhǔn)價(jià)和基準(zhǔn)率。在總結(jié)頁巖氣、新疆等天然氣探礦權(quán)招標(biāo)改革和山西煤層氣礦業(yè)權(quán)改革等試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入研究市場化改革，針對(duì)三大石油公司擁有的大量未動(dòng)用且短期內(nèi)無開發(fā)計(jì)劃的儲(chǔ)量，可以吸收多種所有制中小企業(yè)參與開采。通過礦權(quán)改革，形成由多元主體共同參與的勘查開采體系，讓市場決定資源配置。

2、加快礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲(chǔ)量轉(zhuǎn)讓制度，提高資源利用效率

首先，要制定限制區(qū)塊退出辦法，強(qiáng)化退出機(jī)制；其次，完善存量區(qū)塊轉(zhuǎn)讓管理辦法，研究制定公平合理的儲(chǔ)量有償使用規(guī)定、價(jià)值評(píng)估方法等規(guī)則，為促進(jìn)礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲(chǔ)量交易創(chuàng)造條件；最后，要加快企業(yè)間存量區(qū)塊流轉(zhuǎn)，在總結(jié)已有成功案例的基礎(chǔ)上，允許三大油氣企業(yè)之間以市場化方式進(jìn)行區(qū)塊轉(zhuǎn)讓和儲(chǔ)量交易來盤活現(xiàn)有礦權(quán)資源。

（二）加快推動(dòng)天然氣管網(wǎng)運(yùn)營體制改革，構(gòu)建獨(dú)立多元的天然氣管網(wǎng)體系

1、加快推進(jìn)天然氣管道獨(dú)立，逐步放開限制，促進(jìn)多元投資

2019年12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡稱“國家管網(wǎng)公司”）正式成立，這是中國油氣體制改革的關(guān)鍵一步，也是一項(xiàng)重要工作，更是“十三五”期間中國天然氣行業(yè)的一件大事。應(yīng)該說，天然氣管道的獨(dú)立，對(duì)于在“十四五”期間進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公平準(zhǔn)入提供了最有力的保障，有利于管輸成本監(jiān)審和推動(dòng)形成高效率的管道服務(wù)市場。但是，管道設(shè)施投資額巨大，僅靠國家管網(wǎng)公司單獨(dú)實(shí)施的話，資金壓力過大，因此應(yīng)積極引入多元化資本參與管道投資。要進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的審批制度改革，放寬審核條件和標(biāo)準(zhǔn)，簡化審批程序，鼓勵(lì)、吸引社會(huì)資本參與投資建設(shè)納入國家和省統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，對(duì)第三方公平準(zhǔn)入的新建管道投資在合理范圍內(nèi)優(yōu)先審批。

2、由國家統(tǒng)籌安排全國性管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營并實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通

規(guī)劃方面，應(yīng)在國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，本著高效、集約的原則，根據(jù)氣源需求進(jìn)行管道投資建設(shè)規(guī)劃和招標(biāo)。

由國家制定各省內(nèi)支干線規(guī)劃基本原則，再由各省根據(jù)本省的支干線現(xiàn)狀和規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口和工業(yè)布局等因素來制定省內(nèi)天然氣管道規(guī)劃，明確各條管道建設(shè)主體。

建設(shè)方面，應(yīng)對(duì)管道建設(shè)企業(yè)制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于主干管道和各省的支線，可采取由國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一牽頭建設(shè)或通過公開招標(biāo)確定建設(shè)團(tuán)隊(duì)的方法，保證管道的質(zhì)量和安全性。

運(yùn)營方面，省網(wǎng)在近期可由省內(nèi)運(yùn)營，但在管容分配、開口下載和調(diào)度等方面要參照國家管網(wǎng)的運(yùn)營規(guī)則；遠(yuǎn)期看，省網(wǎng)運(yùn)營將逐步歸入國家管網(wǎng)公司。

其他社會(huì)資本投資建設(shè)的新建管道、LNG接收站及地下儲(chǔ)氣庫等設(shè)施也應(yīng)由國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一運(yùn)營和專業(yè)化管理并向第三方市場主體公平開放和提供服務(wù)。

3、積極推進(jìn)地方管網(wǎng)改革

在國家管網(wǎng)公司成立后，應(yīng)同步推進(jìn)省網(wǎng)公司的改革。一是加快推進(jìn)省網(wǎng)的獨(dú)立運(yùn)營，管輸和銷售業(yè)務(wù)分離，省網(wǎng)不再經(jīng)營氣源、不再買氣和賣氣，只負(fù)責(zé)運(yùn)輸。二是省網(wǎng)必須實(shí)行第三方公平準(zhǔn)入，為所有用戶提供管輸、氣化、液化等服務(wù)。三是放開省網(wǎng)建設(shè)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與納入省內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是制定統(tǒng)一的管道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的管網(wǎng)負(fù)荷率指標(biāo)等，推動(dòng)省內(nèi)不同氣源輸氣管道間互聯(lián)互通。五是對(duì)一些輸配層級(jí)多的省份，應(yīng)加快供氣環(huán)節(jié)扁平化改革，減少中間環(huán)節(jié)，降低輸配費(fèi)用。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，加快推進(jìn)天然氣交易中心建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格市場化，逐步放開天然氣價(jià)格

1、單一管輸費(fèi)率改為兩部制

為了保證管道設(shè)施基本回報(bào)不受市場波動(dòng)影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費(fèi)率水平，應(yīng)盡快建立“兩部制”價(jià)格機(jī)制是。“兩部制”定價(jià)基本可以實(shí)現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，用戶之間對(duì)管輸成本公平負(fù)擔(dān)，有利于充分利用管輸能力；而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負(fù)荷、降低單位輸氣量成本，進(jìn)而降低管輸價(jià)格水平。

2、門站環(huán)節(jié)由政府定價(jià)逐步過渡為供需雙方談判定價(jià)

短期來看，為保持市場的穩(wěn)定運(yùn)行，門站價(jià)格還需要存在一段期間。

一是因?yàn)樯嫌螝庠垂?yīng)的多家競爭格局尚未形成，市場參與主體的數(shù)量還嚴(yán)重不足，上下游企業(yè)公平談判的局面沒有形成；二是因?yàn)楦鞯鼐用裼脩舻膬r(jià)格承受能力差異大，且多年積累的居民用氣和非居民用氣交叉補(bǔ)貼問題在短時(shí)間內(nèi)難以得到妥善解決。

長期而言，隨著國產(chǎn)和進(jìn)口管道氣、進(jìn)口LNG等各類天然氣多元競爭格局的建立，天然氣供需雙方可以在上海、重慶等全國性天然氣交易中心展開競爭性交易并形成標(biāo)桿價(jià)格，然后逐步取消現(xiàn)有門站價(jià)格，供需雙方可根據(jù)市場情況自發(fā)形成有效的市場價(jià)格。

當(dāng)然，自身具備一定氣源基礎(chǔ)和價(jià)格談判能力的城市燃?xì)馄髽I(yè)和大用戶可以分別與上游供應(yīng)企業(yè)、國家管網(wǎng)公司簽訂氣源采購合同與管道運(yùn)輸合同，分別結(jié)算氣源費(fèi)和運(yùn)輸費(fèi)；而體量較小的用戶仍可與上游供氣方簽訂集采購與運(yùn)輸一體的“包郵”合同。

3、配氣環(huán)節(jié)實(shí)行兩部制定價(jià)并引入市場機(jī)制

首先，對(duì)配氣價(jià)格實(shí)施兩部制，并以成本加成為基礎(chǔ)將配氣費(fèi)分為兩部分測算。具有壟斷特征的部分用于回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的固定成本的容量費(fèi)；具有經(jīng)營性質(zhì)的部分用于回收可變成本的商品費(fèi)。用戶配氣要求不同，其所承擔(dān)的配氣費(fèi)用也可以有差別，但總的配氣收入應(yīng)大體平衡，不能收取過高利潤。

其次，在小區(qū)管道和入戶管道安裝環(huán)節(jié)，允許引入符合施工資質(zhì)的第三方企業(yè)，通過市場競爭的形式提供施工服務(wù)并確定初裝費(fèi)。

最后，根據(jù)終端用戶的用氣要求進(jìn)行分類作價(jià)。對(duì)連續(xù)性、不間斷用氣的用戶，可承擔(dān)較小的配氣成本；對(duì)非連續(xù)性用氣用戶，可承擔(dān)較高的配氣成本；高峰用氣用戶，對(duì)其超額用氣的價(jià)格上浮一定幅度；臨時(shí)用氣用戶，其用氣調(diào)度配套成本最高，承擔(dān)的價(jià)格也應(yīng)最高。

4、加快推進(jìn)天然氣交易市場建設(shè)

應(yīng)加快培育上海和重慶石油天然氣交易及區(qū)域天然氣交易中心市場，形成中國天然氣現(xiàn)貨價(jià)格指數(shù)。一是鼓勵(lì)已完全市場化定價(jià)的非常規(guī)天然氣通過平臺(tái)交易的方式進(jìn)行氣氣競爭，利用市場化方式分配氣量；同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)將管道和LNG接收站富裕容量、儲(chǔ)氣設(shè)施購銷氣量等在交易中心進(jìn)行交易，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營者的經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)調(diào)峰氣量的價(jià)值。二是盡快培育起包括天然氣供應(yīng)商、獨(dú)立交易商、大用戶、城市燃?xì)夤镜仍趦?nèi)的市場交易主體，促進(jìn)市場交易規(guī)模的穩(wěn)定增長。三是加快引導(dǎo)非居民用氣進(jìn)入天然氣交易中心，力爭用2-3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)非居民用氣的公開透明交易。

（四）規(guī)范政策管理，創(chuàng)建有效天然氣監(jiān)管體系

1、提升科學(xué)管理水平。

一是科學(xué)合理編制規(guī)劃。加強(qiáng)天然氣規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和科技創(chuàng)新等規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用，完善規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，依法加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。二是加強(qiáng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定。綜合運(yùn)用規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等手段，對(duì)天然氣行業(yè)發(fā)展實(shí)施宏觀管理。三是優(yōu)化政府服務(wù)。建立能源信息公共服務(wù)平臺(tái)和天然氣地質(zhì)資料信息共享平臺(tái)，在科技創(chuàng)新等領(lǐng)域突出政府引領(lǐng)作用。

2、盡快推進(jìn)天然氣相關(guān)法規(guī)廢立改。

建議按照市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，對(duì)已有法律中與當(dāng)前天然氣行業(yè)改革發(fā)展脫節(jié)的、矛盾的甚至妨礙天然氣體制改革的規(guī)定，應(yīng)予以刪除、修改。

同時(shí)，盡快研究和出臺(tái)《天然氣法》，規(guī)范涉及天然氣業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位的經(jīng)營行為、政府監(jiān)管的管理行為和其他利益相關(guān)者的行為，加強(qiáng)天然氣資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。