一、修訂《天然氣利用政策》的必要性

（一）天然氣已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要力量

2020年9月，我國(guó)提出“雙碳”目標(biāo)，承諾“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，天然氣承擔(dān)著重要和關(guān)鍵性作用。一是“十三五”以來(lái)，天然氣在工業(yè)、建筑、交通、電力等多領(lǐng)域的應(yīng)用持續(xù)擴(kuò)大，年均消費(fèi)增量270億立方米，年均增速11%。二是我國(guó)當(dāng)前仍處于工業(yè)化后期，短期用能需求仍將持續(xù)增長(zhǎng)，全球極端天氣與地緣事件頻發(fā)，風(fēng)、光發(fā)電存在間歇性，減煤進(jìn)程中仍需增氣，以平抑綠電供應(yīng)的不穩(wěn)定性。三是我國(guó)能源發(fā)展進(jìn)入增量替代和存量替代并存的發(fā)展階段，包括天然氣在內(nèi)的化石能源，已經(jīng)成為保障能源安全的“壓艙石”，又是高比例新能源接入的新型電力系統(tǒng)下電力安全的“穩(wěn)定器”。

（二）天然氣供需形勢(shì)發(fā)生較大轉(zhuǎn)變

“十三五”期間，隨著國(guó)內(nèi)資源的大力開(kāi)發(fā)和液化天然氣（LNG）、管道氣進(jìn)口量的增加，我國(guó)天然氣供需形勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)，多數(shù)時(shí)間呈現(xiàn)出供大于求的特征。根據(jù)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)2030年全國(guó)天然氣需求量超過(guò)5500億立方米，供應(yīng)能力將達(dá)到6000億立方米。這也為擴(kuò)大天然氣利用規(guī)模提供了堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

（三）實(shí)現(xiàn)天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要加強(qiáng)對(duì)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管

目前，我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革進(jìn)入“深水區(qū)”，由于國(guó)內(nèi)外天然氣產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制的差異，我們沒(méi)有更多成熟的經(jīng)驗(yàn)可以遵循，在基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放、天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)、下游市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面仍未達(dá)到改革總體要求。因此，需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策來(lái)推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)。

二、《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》的修訂內(nèi)容

與《天然氣利用政策（2012）》相比，《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》主要在以下方面進(jìn)行了調(diào)整和修訂，反映了國(guó)家對(duì)于天然氣發(fā)展的政策導(dǎo)向。

（一）首次提出“天然氣利用政策指導(dǎo)思想”

《天然氣利用政策（2012）》只提出了“基本原則和政策目標(biāo)”，且政策目標(biāo)是“提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重”。近年來(lái)，除了疫情期間，天然氣在一次能源消費(fèi)中的占比持續(xù)提高。同時(shí)，“十三五”“十四五”期間，中央及國(guó)家有關(guān)部委圍繞“四個(gè)革命、一個(gè)合作”、加強(qiáng)產(chǎn)供產(chǎn)銷體系建設(shè)、建設(shè)新型能源體系、積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和以及保障能源安全等方面制訂了一系列重要的政策。此次發(fā)布的《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》沒(méi)有再設(shè)定“提高天然氣消費(fèi)占比”這一具體目標(biāo)，而是提出了“天然氣利用政策的指導(dǎo)思想”，并涵蓋了以上內(nèi)容。

（二）在天然氣利用領(lǐng)域中，將“城市燃?xì)?rdquo;用戶調(diào)整為“城鎮(zhèn)燃?xì)?rdquo;用戶

應(yīng)該說(shuō)，“十三五”以來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村“煤改氣”力度的加大，管道天然氣、LNG逐步延伸到城市以外的縣城、村鎮(zhèn)。住建部統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，縣城燃?xì)馄占奥蕪?012年的68.5%上升至2022年的90%左右。天然氣應(yīng)用領(lǐng)域的擴(kuò)大，需要將城市部分以外的區(qū)域也納入進(jìn)來(lái)。因此，將“城市燃?xì)?rdquo;用戶調(diào)整為“城鎮(zhèn)燃?xì)?rdquo;用戶。

（三）在天然氣利用順序中，調(diào)整的內(nèi)容較多且幅度較大

1.新增6類用戶和用氣項(xiàng)目，集中在“優(yōu)先類、允許類和限制類”

“優(yōu)先類”新增：“4.已納入國(guó)家級(jí)規(guī)劃計(jì)劃，氣源已落實(shí)、氣價(jià)可承受地區(qū)嚴(yán)格按照‘以氣定改’已完成施工的農(nóng)村‘煤改氣’清潔取暖項(xiàng)目；6.氣源落實(shí)、具有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的天然氣調(diào)峰電站項(xiàng)目；8.帶補(bǔ)燃的太陽(yáng)能熱發(fā)電項(xiàng)目；12.油氣電氫綜合能源供應(yīng)項(xiàng)目、在保障安全前提下的終端天然氣摻氫示范項(xiàng)目等天然氣利用新業(yè)態(tài)”。

“允許類”新增：“2.已納入國(guó)家級(jí)規(guī)劃計(jì)劃，氣源已落實(shí)、氣價(jià)可承受地區(qū)嚴(yán)格按照“以氣定改”實(shí)施的新增農(nóng)村“煤改氣”清潔取暖項(xiàng)目”。

“限制類”新增：“1.除第一類第4項(xiàng)、第二類第2項(xiàng)以外的農(nóng)村“煤改氣”清潔取暖項(xiàng)目”。

從以上6個(gè)新增用戶和項(xiàng)目，我們可以看出以下特點(diǎn)：一是新增4類用戶集中在“優(yōu)先類”，說(shuō)明政府有關(guān)部門希望加大天然氣應(yīng)用的力度；二是新增用氣項(xiàng)目中有3個(gè)是涉及農(nóng)村“煤改氣”的清潔取暖項(xiàng)目且都作為“城鎮(zhèn)燃?xì)?rdquo;用戶，說(shuō)明政府將保障清潔取暖用氣視為重要的“民生工程”，高度重視，只是在存量和增量方面利用順序有所側(cè)重和區(qū)別，既要保障存量農(nóng)村“煤改氣”的氣源供應(yīng)和發(fā)展，也要適度發(fā)展增量部分，而對(duì)于氣源無(wú)法保障、價(jià)格又無(wú)法承受的農(nóng)村“煤改氣”，則限制發(fā)展；三是2021年至2022年，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局先后出臺(tái)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》《“十四五”可再生能源規(guī)劃》《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，要求“因地制宜建設(shè)天然氣調(diào)峰電站和發(fā)展儲(chǔ)熱型太陽(yáng)能熱發(fā)電”，“在新能源資源富集地區(qū)合理布局一批天然氣調(diào)峰電站”。天然氣發(fā)電具有效率高、運(yùn)行靈活、啟停速度快、建設(shè)周期短、占地面積少等特點(diǎn)，天然氣調(diào)峰電站是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要組成部分。因此，新增2個(gè)天然氣發(fā)電項(xiàng)目都屬于“優(yōu)先類”；四是“十四五”以來(lái)，以部分石油央企為代表的能源企業(yè)提出加快向“油氣熱電氫”綜合性能源轉(zhuǎn)型，下游城市燃?xì)馄髽I(yè)也在終端開(kāi)展天然氣管道摻氫和氫能終端使用場(chǎng)景的嘗試。因此，新增“優(yōu)先類”的第12項(xiàng)聚焦于天然氣利用新業(yè)態(tài)。

2.刪除、調(diào)整5個(gè)與現(xiàn)有能源產(chǎn)業(yè)政策不相符或者發(fā)展不及預(yù)期的用戶和用氣項(xiàng)目

刪除了《天然氣利用政策（2012）》“優(yōu)先類”中的“5.燃?xì)饪照{(diào)；10.城鎮(zhèn)中具有應(yīng)急和調(diào)峰功能的天然氣儲(chǔ)存設(shè)施；11.煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電項(xiàng)目”和“允許類”中的“8.用于調(diào)峰和儲(chǔ)備的小型天然氣液化設(shè)施”。

調(diào)整了發(fā)展天然氣汽車的有關(guān)內(nèi)容。《天然氣利用政策（2012）》）中提出優(yōu)先發(fā)展天然氣汽車（尤其是雙燃料及液化天然氣汽車），包括城市公交車、出租車、物流配送車、載客汽車、環(huán)衛(wèi)車和載貨汽車等以天然氣為燃料的運(yùn)輸車輛。《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》中“優(yōu)先類”中，明確僅包括“以液化天然氣為燃料的載貨卡車、城際載客汽車等運(yùn)輸車輛”，說(shuō)明主管部門并不支持天然氣汽車的大規(guī)模用氣。

調(diào)整了水運(yùn)領(lǐng)域發(fā)展天然氣的內(nèi)容?！短烊粴饫谜撸?012）》）中提出優(yōu)先發(fā)展“在內(nèi)河、湖泊和沿海航運(yùn)的以天然氣（尤其是液化天然氣）為燃料的運(yùn)輸船舶（含雙燃料和單一天然氣燃料運(yùn)輸船舶）”。《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》則提出優(yōu)先發(fā)展“遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、工程、公務(wù)船舶以及開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)海洋的海洋工程裝備（含雙燃料和單一液化天然氣燃料），在內(nèi)河、湖泊、沿海以液化天然氣為單一燃料的運(yùn)輸、工程、公務(wù)船舶及裝備”。近年來(lái)我國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸能力增強(qiáng)且海工實(shí)力顯著提升，海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)提速，對(duì)于清潔能源的需求將會(huì)增加，在這些領(lǐng)域原來(lái)多使用汽油、柴油，未來(lái)將是實(shí)施天然氣替代的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。

3.減少“禁止類”項(xiàng)目

《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》將《天然氣利用政策（2012）》中的“禁止類”中的“1.陜、蒙、晉、皖等13個(gè)大型煤炭基地所在地區(qū)建設(shè)基荷燃?xì)獍l(fā)電項(xiàng)目〔煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電項(xiàng)目除外〕；2.新建或擴(kuò)建以天然氣為原料生產(chǎn)甲醇及甲醇生產(chǎn)下游產(chǎn)品裝置；3.以天然氣代煤制甲醇項(xiàng)目”提升到“限制類”中，“禁止類”中只保留一項(xiàng)“天然氣常壓間歇轉(zhuǎn)化工藝制合成氨”。這一變化顯示政府主管部門仍然試圖盡可能擴(kuò)大天然氣的使用領(lǐng)域。

（四）注重供需平衡、安全保供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大行業(yè)監(jiān)管力度

1.對(duì)天然氣行業(yè)安全平穩(wěn)運(yùn)行的管理始終不放松

無(wú)論是在天然氣供不應(yīng)求還是供應(yīng)寬松的情況下，國(guó)家能源主管部門始終重視天然氣行業(yè)的安全平穩(wěn)運(yùn)行管理工作，體現(xiàn)在保障措施中的“做好供需平衡”，要求“各省（區(qū)、市）發(fā)展改革委、能源局要根據(jù)天然氣資源落實(shí)和地區(qū)管網(wǎng)、儲(chǔ)氣能力規(guī)劃建設(shè)等情況，結(jié)合節(jié)能減排目標(biāo)，按照天然氣利用優(yōu)先順序，認(rèn)真做好天然氣利用工作，加強(qiáng)需求側(cè)管理，優(yōu)化用氣結(jié)構(gòu)，有序發(fā)展增量用戶，加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，提高資源配置效率”。

在保障措施“安全穩(wěn)定保供”中，《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》要求“城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)以及其他直供直購(gòu)用戶與上游供應(yīng)商應(yīng)簽訂購(gòu)銷合同并按合同供用氣。各級(jí)地方政府要切實(shí)承擔(dān)民生保供主體責(zé)任，各地、各供應(yīng)企業(yè)應(yīng)緊密結(jié)合本地區(qū)、本企業(yè)實(shí)際情況，組織制定供需緊張情況下的應(yīng)急保供預(yù)案，確保民生用氣持續(xù)安全穩(wěn)定供應(yīng)”。

這些擬出臺(tái)的措施充分說(shuō)明國(guó)家對(duì)天然氣行業(yè)安全平穩(wěn)運(yùn)行管理工作的重視。

2.進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)天然氣利用的保障作用

盡管過(guò)去幾年我國(guó)已經(jīng)在天然氣管道建設(shè)、儲(chǔ)氣調(diào)峰方面取得了明顯的進(jìn)展，但是仍無(wú)法跟上加快天然氣利用的步伐。因此，在“加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”中，要求“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公平開(kāi)放，加快完善天然氣‘全國(guó)一張網(wǎng)’，提升調(diào)運(yùn)靈活性。上游供氣企業(yè)、國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)、地方政府要嚴(yán)格履行儲(chǔ)氣責(zé)任，加快儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)，加快完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，支持儲(chǔ)氣設(shè)施自建合建、合資合作以及儲(chǔ)氣設(shè)施租賃、儲(chǔ)氣調(diào)峰服務(wù)購(gòu)買等方式，‘四方協(xié)同’履行儲(chǔ)氣責(zé)任”。

3.從整個(gè)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的高度來(lái)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

要想做好“天然氣利用”這篇文章，如何開(kāi)展監(jiān)管工作至關(guān)重要。行業(yè)監(jiān)管也不能把眼光僅僅放在下游市場(chǎng)上，應(yīng)該從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度實(shí)施監(jiān)管。與《天然氣利用政策（2012）》相比，《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》在行業(yè)監(jiān)管方面的要求更為全面，體現(xiàn)在：上游供氣企業(yè)“要落實(shí)價(jià)格政策，統(tǒng)籌考慮氣源結(jié)構(gòu)、供氣成本、市場(chǎng)供需等，合理確定天然氣門站批發(fā)價(jià)格水平；地方政府要考核和監(jiān)督城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)落實(shí)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》要求，向燃?xì)庥脩舫掷m(xù)、穩(wěn)定、安全供應(yīng)符合國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)?；要?guī)范城燃企業(yè)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)城燃企業(yè)兼并重組，整合優(yōu)化；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)和資源安全供應(yīng)，壓縮管輸及配氣層級(jí)，鼓勵(lì)天然氣直供直銷”。最為關(guān)鍵的是，《天然氣利用政策（征求意見(jiàn)稿）》還要求進(jìn)一步完善價(jià)格機(jī)制，落實(shí)好上半年國(guó)家價(jià)格主管部門制定的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制政策，要求有關(guān)方面指導(dǎo)各地建立健全能漲能降、靈活反映供需變化的終端銷售價(jià)格形成機(jī)制，更好保障天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。