關(guān)鍵詞：新時(shí)期;《石油天然氣法》;法律;立法原則；立法模式
石油(包括天然氣)號(hào)稱“現(xiàn)代工業(yè)的血液”,是20世紀(jì)以來(lái)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。石油天然氣法律作為石油天然氣行業(yè)運(yùn)營(yíng)的“游戲規(guī)則”，其對(duì)一國(guó)石油天然氣行業(yè)的規(guī)范發(fā)展、保障國(guó)家能源安全具有重要意義——“秩序的維持在某種程度上是以存在著一個(gè)合理、健全的法律制度為條件的”。［1］然而，由于諸多現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)迄今為止尚未出臺(tái)一部權(quán)威性的《石油天然氣法》，這種局面不利于石油天然氣行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨于法制化背景下，必須借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由最高立法機(jī)關(guān)及早制定《石油天然氣法》，以此來(lái)規(guī)制我國(guó)能源事業(yè)藍(lán)圖的布局，引導(dǎo)石油天然氣行業(yè)有序發(fā)展。從宏觀視角而言，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于建設(shè)生態(tài)文明及資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，注重各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的新時(shí)期。筆者基于這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型背景，擬談?wù)剬?duì)新時(shí)期制定我國(guó)《石油天然氣法》的一些看法。
一、我國(guó)《石油天然氣法》的指導(dǎo)原則
法的指導(dǎo)原則是法的基礎(chǔ)性真理或原理［2］，是法的創(chuàng)制和具體適用中所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，是法的本質(zhì)精神和價(jià)值之體現(xiàn)。同時(shí)，馬克思主義法學(xué)觀點(diǎn)又認(rèn)為，法作為上層建筑，是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，“無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”［3］一國(guó)一定時(shí)期的立法必須同其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。所以，新時(shí)期我國(guó)《石油天然氣法》應(yīng)注意體現(xiàn)如下指導(dǎo)原則：
（一）科學(xué)發(fā)展原則
黨的十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)發(fā)展觀，即“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。 黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。”科學(xué)發(fā)展觀是一種創(chuàng)新性的世界觀和方法論。由此，就引申出一種新的發(fā)展理念——科學(xué)發(fā)展。其注重主體價(jià)值，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人的全面發(fā)展同時(shí)又充分考慮人與自然的關(guān)系，在哲學(xué)層面實(shí)現(xiàn)了主體與客體的辯證統(tǒng)一，是當(dāng)代人類(lèi)文明進(jìn)步的表現(xiàn)，“只有科學(xué)的發(fā)展，才是真正的發(fā)展。”［4］具體到石油天然氣領(lǐng)域，科學(xué)發(fā)展應(yīng)是該行業(yè)的核心理念。因此，在制定《石油天然氣法》時(shí)，要遵循“以人為本”、“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”、“統(tǒng)籌兼顧”這些科學(xué)發(fā)展的基本要求，以此來(lái)指導(dǎo)石油天然氣行業(yè)的制度設(shè)計(jì)和體系建設(shè)，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)《石油天然氣法》實(shí)質(zhì)上的公平與正義。
（二）體制創(chuàng)新原則
我國(guó)包括石油天然氣在內(nèi)的能源領(lǐng)域?qū)嵭杏墒袌?chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”共同進(jìn)行資源配置的模式，能源體制改革的目標(biāo)是建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)、有限競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)［5］，而體制創(chuàng)新則是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)、促進(jìn)石油天然氣在內(nèi)的能源行業(yè)“又好又快”發(fā)展的制度性保障。所以，在制定《石油天然法》時(shí)，要貫徹體制創(chuàng)新原則，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以立法形式保護(hù)制度創(chuàng)新成果。
?。ㄈ┢毡樾院吞厥庑韵嘟Y(jié)合的原則
石油安全及石油天然氣行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展是當(dāng)前世界上多數(shù)國(guó)家面臨的普遍性難題，如何通過(guò)法制框架來(lái)解決上述問(wèn)題，包括美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家已作了有益的探索，形成了不少具有參考價(jià)值的立法經(jīng)驗(yàn)。在制定我國(guó)《石油天然氣法》時(shí)要注意借鑒這些具有普遍性的國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)。然而，我國(guó)是個(gè)正處于重化工業(yè)階段的后起發(fā)展中國(guó)家，既是能源消費(fèi)大國(guó)又是能源生產(chǎn)大國(guó)，國(guó)情與他國(guó)迥然有別，需要用法律手段規(guī)制的石油天然氣領(lǐng)域內(nèi)外部社會(huì)關(guān)系具有自己的特殊性。因此，在制定我國(guó)《石油天然氣法》時(shí)，要結(jié)合中國(guó)特殊國(guó)情，采取“拿來(lái)主義”態(tài)度，對(duì)國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理性的“本土化”處理，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出具有中國(guó)特色的石油天然氣規(guī)則體系。
（四）法制統(tǒng)一原則
《石油天然氣法》是我國(guó)能源法律體系的重要組成部分，在制定該法時(shí)，要貫徹法制統(tǒng)一原則，注意與其上位法、下位法及其他法的協(xié)調(diào)銜接。首先，憲法是我國(guó)的根本大法，是所有法律規(guī)范的最終淵源。在制定我國(guó)《石油天然氣法》時(shí)，要遵循憲法的根本要求，憲法中“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”、“厲行節(jié)約”等原則應(yīng)在《石油天然氣法》中得到貫徹體現(xiàn)。其次，要注意吸納已有的石油天然氣法規(guī)規(guī)章的成熟規(guī)定，厘清《石油天然氣法》作為石油天然氣領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法律與作為能源基本法的《能源法》及其他能源單行法、下位法的各自調(diào)整范圍，注意彼此之間內(nèi)在法律精神的協(xié)調(diào)。第三，截至目前我國(guó)已加入了多個(gè)與能源有關(guān)的國(guó)際條約，如1989年加入的《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、1992年加入的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1996年加入的《核安全公約》、2002年加入的《京都議定書(shū)》、2006年加入的《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等。因而,擬制定的《石油天然氣法》要注意與我國(guó)已加入的能源國(guó)際條約的協(xié)調(diào)，處理好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的關(guān)系?？傊瑥?qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一原則，目的在于以《石油天然氣法》這部行業(yè)專(zhuān)門(mén)法律為核心，構(gòu)建邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹袊?guó)石油天然氣法律體系。
二、我國(guó)《石油天然氣法》的立法模式
為了制定出一部切合時(shí)代要求、調(diào)整內(nèi)容與邏輯形式相得益彰的中國(guó)《石油天然氣法》，有必要深入探察其他國(guó)家已出臺(tái)的同類(lèi)法律，以啟示我們擬實(shí)施的立法實(shí)踐?？疾飚?dāng)前世界上主要國(guó)家石油領(lǐng)域的立法模式，主要有如下三種：［5］
?。ㄒ唬?duì)不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域分別立法
一般見(jiàn)于法制較完善、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較成熟的美國(guó)、加拿大和英國(guó)等西方國(guó)家。如在英國(guó),石油勘探開(kāi)發(fā)適用1964年《大陸架法》和1998年《石油法》,石油稅收適用1975年《石油稅法》,安全、環(huán)保適用1971年《防止石油污染法》。
（二）上下游領(lǐng)域分開(kāi)立法
這種模式的最大特點(diǎn)是石油行業(yè)上游和下游領(lǐng)域一般各有一個(gè)基本法律,多見(jiàn)于自產(chǎn)不足的石油消費(fèi)國(guó),如日本、韓國(guó)和印度就是采用這種模式。在日本,上游領(lǐng)域主要適用《石油天然氣資源開(kāi)發(fā)法》,規(guī)定石油天然氣資源開(kāi)采的批準(zhǔn)程序等；下游領(lǐng)域主要適用《石油業(yè)法》,該法涵蓋了石油煉制、進(jìn)口和銷(xiāo)售等業(yè)務(wù)。此外，《石油公團(tuán)法》規(guī)定日本石油公團(tuán)代表政府指導(dǎo)和監(jiān)控日本公司的海外油氣勘探開(kāi)發(fā),并對(duì)日本公司海外油氣勘探開(kāi)發(fā)提供經(jīng)濟(jì)援助和稅收優(yōu)惠。
?。ㄈ┤袠I(yè)統(tǒng)一立法
這種模式的特點(diǎn)是整個(gè)石油行業(yè)適用一個(gè)基本法律,這個(gè)基本法律涵蓋了勘探開(kāi)發(fā)、煉油、運(yùn)輸、進(jìn)出口和銷(xiāo)售等所有領(lǐng)域。如巴西1997年《石油法》、印度尼西亞2001年《石油天然氣法》和委內(nèi)瑞拉2002年《石油基本法》就是采用這種模式。
考慮到我國(guó)石油天然氣行業(yè)混合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀以及歷來(lái)的大陸法系立法傳統(tǒng)，筆者認(rèn)為,為了追求內(nèi)在法律精神的統(tǒng)一,促進(jìn)石油天然氣行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)宜借鑒第三種模式——通過(guò)制訂涵蓋全行業(yè)的《石油天然氣法》，設(shè)定石油天然氣行業(yè)的基本運(yùn)營(yíng)規(guī)則,對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)管理體制、上游業(yè)務(wù)（涉及石油天然氣資源的礦權(quán)管理、投資準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)供應(yīng)、安全環(huán)保義務(wù)等）、下游業(yè)務(wù)（涉及石油天然氣行業(yè)煉化、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入資格管理、油品質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)行為及定價(jià)機(jī)制）等作統(tǒng)一界定。
三、我國(guó)《石油天然氣法》的表現(xiàn)形式
從表現(xiàn)形式上看，筆者認(rèn)為,我國(guó)《石油天然氣法》的法律條款宜詳盡而具有可操作性。對(duì)于我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)制定的法律，是僅作概括簡(jiǎn)約的描述還是力求細(xì)致詳盡的規(guī)定，目前人們尚存爭(zhēng)議。不過(guò)，對(duì)于作為行業(yè)專(zhuān)門(mén)性法律的《石油天然氣法》，筆者以為，其立法條文內(nèi)容宜細(xì)不宜粗，一經(jīng)頒布之后，要具有切實(shí)的可操作性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看,法制健全的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的石油法律往往較為具體而詳細(xì)。如美國(guó)所制定的《聯(lián)邦石油天然氣礦區(qū)使用費(fèi)管理法》共有30節(jié)，詳細(xì)規(guī)定了征管機(jī)構(gòu)及有關(guān)各方的職責(zé)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)記錄要求、繳納期限、支付說(shuō)明、聽(tīng)證和調(diào)查程序、檢查程序、處罰措施等內(nèi)容，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。反觀我國(guó)以往的立法歷程，最高立法機(jī)關(guān)在“邊摸索邊立法”這一類(lèi)思潮支配下，出臺(tái)的法律往往過(guò)于粗略，實(shí)踐中難以操作落實(shí)，只能依賴行政主管部門(mén)通過(guò)“二次立法”——出臺(tái)具體細(xì)則加以解釋以便實(shí)施。這種做法，損害了最高立法機(jī)關(guān)立法的權(quán)威，給某些部門(mén)通過(guò)“二次立法”謀求自身利益留下了可乘之機(jī)。時(shí)至今日，法治已確立為我國(guó)政治文明建設(shè)的愿景，上述那種粗糙的立法思潮必須改變。筆者以為，最高立法機(jī)關(guān)在著手制定《石油天然氣法》時(shí)，應(yīng)高屋建瓴，去蕪存菁，在總結(jié)以往行政部門(mén)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，走“專(zhuān)家立法、開(kāi)放立法”的道路，制定出一部精致詳盡、具有實(shí)際可操作性的法律。在該法中，應(yīng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，能量化的盡量有具體的量化指標(biāo)，涉及日期的要有具體的時(shí)限，涉及行政機(jī)關(guān)責(zé)任的條款，要明確指明是哪個(gè)主管部門(mén)以及部門(mén)首長(zhǎng)的責(zé)任。總之，不能像以往出臺(tái)的不少法律，只是大而空泛的幾條原則性條款，流于擺設(shè)而不具有現(xiàn)實(shí)操作性。
四、我國(guó)《石油天然氣法》的重點(diǎn)調(diào)整內(nèi)容
從中國(guó)當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，參考國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)《石油天然氣法》應(yīng)調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬﹪?guó)家的石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略
石油天然氣是維系中國(guó)在21世紀(jì)和平崛起的戰(zhàn)略性資源，我國(guó)石油天然氣儲(chǔ)量及產(chǎn)量占世界的比例偏低，然而消耗量及進(jìn)口量卻高居全球第二，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，石油天然氣供需失衡的局面將不斷加劇，長(zhǎng)此以往將有損于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。所以，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在制定《石油天然氣法》時(shí)，應(yīng)充分關(guān)注石油天然氣供應(yīng)的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，以法律條款的形式清晰地界定我國(guó)的石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略，將十分珍惜、集約利用現(xiàn)有資源，充分利用現(xiàn)代科技手段提高石油天然氣勘探和開(kāi)采水平，努力提高石油天然氣利用效率，不斷降低石油天然氣消耗量確立為我國(guó)石油天然氣行業(yè)發(fā)展主旨。
?。ǘ┦吞烊粴庑袠I(yè)監(jiān)管體制
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，針對(duì)石油天然氣行業(yè)這一事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，應(yīng)實(shí)行與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管體制。為此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在制定《石油天然氣法》時(shí)，應(yīng)在該法中規(guī)定一個(gè)合適的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予其審核、備案登記等必要的執(zhí)法手段，從而對(duì)包括石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)、管道建設(shè)、儲(chǔ)備、加工煉制、成品銷(xiāo)售等實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，確保石油天然氣行業(yè)上下游業(yè)務(wù)有序運(yùn)營(yíng)。在世界上，除美國(guó)有能源部又有獨(dú)立的能源管制委員會(huì)之外，被稱為“富國(guó)俱樂(lè)部”的經(jīng)合組織（OECD），其23個(gè)成員國(guó)中19個(gè)設(shè)有獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)一直分分合合，歷史上的變遷非常復(fù)雜。1982年成立能源委，兩年后撤銷(xiāo)；1988年成立能源部，也在1993年撤銷(xiāo)；之后各能源一直分屬不同部門(mén)管理。2003年，在國(guó)家發(fā)改委之下成立了能源局；2005年又成立了國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組之下的國(guó)家能源辦。至2008年，隨著《能源法》的醞釀出臺(tái)及新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的啟動(dòng)，我國(guó)又組建了由國(guó)家發(fā)改委歸口管理的國(guó)家能源局,同時(shí)設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)?；谖覈?guó)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置格局，為了不擴(kuò)張國(guó)務(wù)院現(xiàn)有組成部門(mén)又能提高監(jiān)管效能，筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予國(guó)家能源局對(duì)包括石油天然氣行業(yè)在內(nèi)的能源領(lǐng)域統(tǒng)一的監(jiān)管職能。作為呼應(yīng)，在制定《石油天然氣法》時(shí)，可將上述監(jiān)管模式表述于相關(guān)條款之中。
?。ㄈ┦吞烊粴庑袠I(yè)的從業(yè)主體資格
為了保障石油天然氣這一產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，防止其從業(yè)者“泥沙俱下、良莠不齊”的無(wú)序格局，我國(guó)的《石油天然氣法》應(yīng)對(duì)石油天然氣行業(yè)的從業(yè)主體作出合理限定，設(shè)置必要的準(zhǔn)入條件。實(shí)際立法時(shí)，對(duì)于攸關(guān)國(guó)家能源安全大局的上游勘探開(kāi)發(fā)、石油天然氣管道投資建設(shè)、原油產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易等業(yè)務(wù)，應(yīng)限制外資進(jìn)入，僅對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)單位及符合資質(zhì)條件的民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放，并須接受監(jiān)管部門(mén)的全程監(jiān)管；對(duì)于一般的下游業(yè)務(wù)，如加工煉制、配送銷(xiāo)售、相關(guān)服務(wù)等，可允許國(guó)有、外資、民營(yíng)等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體平等界入競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)然，這些經(jīng)營(yíng)主體在資質(zhì)上亦須符合監(jiān)管部門(mén)設(shè)定的具體要求，并在開(kāi)業(yè)及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中向監(jiān)管部門(mén)報(bào)備登記。
?。ㄋ模┦吞烊粴馄髽I(yè)的社會(huì)責(zé)任
“在當(dāng)代，企業(yè)已被作為社會(huì)的重要構(gòu)成部分看待，企業(yè)的行為也被當(dāng)做社會(huì)行為來(lái)認(rèn)識(shí)，企業(yè)及其行為的價(jià)值不僅體現(xiàn)為增進(jìn)微觀利益，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值只有在符合或有利于社會(huì)整體功能的前提下才能得到肯定性的評(píng)價(jià)。”［6］在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)過(guò)行政程序許可準(zhǔn)入運(yùn)營(yíng)的石油天然氣企業(yè)，其首要的身份系盈利性組織。然而，作為經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的石油天然氣企業(yè)，應(yīng)意識(shí)到自身是個(gè)“社會(huì)人”，而非僅以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的“經(jīng)濟(jì)人”，必須盡到與其角色相匹配的社會(huì)責(zé)任。為此，在制定我國(guó)《石油天然氣法》時(shí)，應(yīng)設(shè)專(zhuān)章對(duì)此作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，結(jié)合石油天然氣企業(yè)的特性，該專(zhuān)章應(yīng)著重規(guī)定如下兩項(xiàng)內(nèi)容：一是規(guī)定這類(lèi)企業(yè)對(duì)社會(huì)公眾安全、穩(wěn)定地提供各類(lèi)石油天然氣產(chǎn)品的義務(wù)，禁止其利用壟斷優(yōu)勢(shì)及國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)，擅自哄抬產(chǎn)品價(jià)格或囤貨減少供應(yīng)，從而引發(fā)社會(huì)恐慌，損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)之穩(wěn)定運(yùn)行。當(dāng)然，對(duì)這類(lèi)企業(yè)由于履行上述公共義務(wù)而導(dǎo)致的虧損可要求國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支持。二是規(guī)定這類(lèi)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，要求其申報(bào)繳納環(huán)境稅，對(duì)重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的環(huán)境影響測(cè)評(píng)，廣泛推行可持續(xù)生產(chǎn)方式，充分利用科技手段和管理手段進(jìn)行節(jié)能減排，努力提升資源綜合利用率。
?。ㄎ澹┦吞烊粴忸I(lǐng)域的海外投資開(kāi)發(fā)
自1993年開(kāi)始，中國(guó)已經(jīng)成為石油的凈進(jìn)口國(guó)家，近年來(lái)石油的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)能力，未來(lái)將愈來(lái)愈多地依賴國(guó)際市場(chǎng)的供應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，“為了維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，中國(guó)必須通過(guò)海外投資參與國(guó)際能源生產(chǎn)分工，盡可能多地利用海外能源，落實(shí)國(guó)家的能源安全戰(zhàn)略。”［7］所以，海外石油投資開(kāi)發(fā)在我國(guó)21世紀(jì)能源安全戰(zhàn)略中具有重要地位，我國(guó)擬出臺(tái)的《石油天然氣法》有必要設(shè)專(zhuān)章對(duì)之加以規(guī)范調(diào)整。從國(guó)外的立法實(shí)踐來(lái)看，日本作為一個(gè)嚴(yán)重依賴海外石油供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，為了促進(jìn)本國(guó)公司海外石油勘探開(kāi)發(fā)，專(zhuān)門(mén)制訂了一部《石油公團(tuán)法》。我國(guó)面臨著相似問(wèn)題，雖不求專(zhuān)門(mén)制訂一部法律，但亦應(yīng)在《石油天然氣法》這種效力層級(jí)較高的法律中設(shè)定相關(guān)條款來(lái)調(diào)整之，從而為企業(yè)的海外能源投資活動(dòng)提供法制保障。筆者認(rèn)為，在《石油天然氣法》有關(guān)“海外投資開(kāi)發(fā)”這一專(zhuān)章中，應(yīng)規(guī)定如下基本內(nèi)容：
1.國(guó)家對(duì)石油天然氣海外投資開(kāi)發(fā)的政策取向。一國(guó)頒行的經(jīng)濟(jì)政策是該國(guó)執(zhí)政當(dāng)局的施政取向，是其對(duì)民眾的一種承諾。為了將這種承諾轉(zhuǎn)化為“可信承諾”［8］，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，較為有效的方式是將這種政策轉(zhuǎn)化為法律制度——“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則之約束。”［9］因此，應(yīng)將我國(guó)對(duì)石油天然氣海外投資“長(zhǎng)期扶持、合理引導(dǎo)”的政策寫(xiě)入《石油天然氣法》有關(guān)“海外投資開(kāi)發(fā)”這一專(zhuān)章中，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)所有合格的能源企業(yè)，不管是國(guó)有的還是民營(yíng)的，通過(guò)新設(shè)、收購(gòu)、兼并等投資方式到海外勘探開(kāi)發(fā)石油天然氣資源。
2.監(jiān)管體制。鑒于石油天然氣海外投資的敏感性和風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)之進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制監(jiān)控是必要的。為了與我國(guó)已施行的《行政許可法》及其他海外投資法律相協(xié)調(diào)，可在《石油天然氣法》 “海外投資開(kāi)發(fā)”這一章中，規(guī)定由我國(guó)能源監(jiān)管部門(mén)對(duì)石油天然氣海外投資項(xiàng)目進(jìn)行業(yè)務(wù)上的初步審核，最后報(bào)商務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一核準(zhǔn)。若海外投資項(xiàng)目業(yè)已成立運(yùn)營(yíng)，其后的日常性業(yè)務(wù)監(jiān)管則由能源監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。
3.對(duì)國(guó)內(nèi)的供應(yīng)義務(wù)。我國(guó)石油天然氣海外勘探開(kāi)發(fā)的首要目的在于保障本國(guó)能源安全，滿足我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中對(duì)石油天然氣這種“工業(yè)血液”的需求。因此，在不違反WTO有關(guān)規(guī)則的前提下，我國(guó)《石油天然氣法》 “海外投資開(kāi)發(fā)”這一章中，應(yīng)明確規(guī)定在海外投資采油的企業(yè)對(duì)本國(guó)的供應(yīng)義務(wù)，要求海外投資開(kāi)發(fā)所產(chǎn)出的原油、天然氣及其加工產(chǎn)品，在同等條件下必須盡量銷(xiāo)往國(guó)內(nèi)，以滿足國(guó)內(nèi)石油天然氣供應(yīng)及安全儲(chǔ)備要求。
4.國(guó)家的扶持措施。為了清晰地界定對(duì)石油天然氣海外投資的扶持措施，在與我國(guó)稅法、金融法、海外投資法等法律體系相協(xié)調(diào)的前提下，我國(guó)《石油天然氣法》 “海外投資開(kāi)發(fā)”這一章中，應(yīng)對(duì)國(guó)家為石油天然氣海外投資設(shè)置的經(jīng)濟(jì)援助、資金支持、投資保險(xiǎn)等具體扶持措施作出具有行業(yè)針對(duì)性的規(guī)定。例如，可參照一些國(guó)家做法、規(guī)定設(shè)立國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)勘探基金，由擬開(kāi)展海外石油天然氣資源勘探的石油公司申請(qǐng)使用，勘探成功可以回收，用于新的項(xiàng)目；一旦勘探失敗，則由國(guó)家和企業(yè)分?jǐn)?。?0］
?。┦吞烊粴鈨?chǔ)備
在21世紀(jì),能源安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平崛起的必要保障。能源安全涉及眾多方面，但尤為重要的一環(huán)是石油天然氣安全。為了防范突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，確保在非常時(shí)期石油天然氣的應(yīng)急供應(yīng)，必須建立健全國(guó)家石油天然氣儲(chǔ)備制度。相應(yīng)地，立法上亦應(yīng)對(duì)之作出明確規(guī)定。因此，作為石油天然氣領(lǐng)域的根本“游戲規(guī)則”，我國(guó)擬出臺(tái)的《石油天然氣法》應(yīng)對(duì)石油天然氣儲(chǔ)備規(guī)定如下內(nèi)容：儲(chǔ)備的監(jiān)管主體和實(shí)施主體、石油天然氣企業(yè)的儲(chǔ)備義務(wù)、儲(chǔ)備的量化指標(biāo)、儲(chǔ)備資金的歸集、儲(chǔ)備的動(dòng)用及應(yīng)急機(jī)制、與其他國(guó)家和國(guó)際組織在儲(chǔ)備方面的合作等?？傊ㄟ^(guò)上述一系列規(guī)定，在具有較高法律位階效力層面，為近年來(lái)我國(guó)倍受關(guān)注的石油天然氣安全提供法律保障。
（七）法律責(zé)任
從法理角度而言,一部完整的法律必須具有罰則條款，以確保其執(zhí)行力。故此，我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)在制定《石油天然氣法》時(shí)，應(yīng)設(shè)專(zhuān)章，明確規(guī)定違反該法的法律責(zé)任，主要是行政法律責(zé)任。過(guò)去我國(guó)不少能源法律，如《節(jié)約能源法》等，未對(duì)法律責(zé)任作出明細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致其整體色彩“偏軟”，當(dāng)事人即便違犯亦無(wú)從對(duì)之實(shí)施處罰制裁。恰如博登海默所指出的，“規(guī)定制裁的目的在于保證法律命令的遵守與執(zhí)行，強(qiáng)迫行為符合業(yè)已確立的秩序，以實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)有序的、一致的和有效的執(zhí)法。”［1］為了確?！妒吞烊粴夥ā氛嬲玫阶袷貓?zhí)行，應(yīng)吸取過(guò)往教訓(xùn)，對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任主要是行政法律責(zé)任作出詳細(xì)規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)規(guī)定明確的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法程序、行政處罰的種類(lèi)及幅度、相應(yīng)的救濟(jì)途徑。如情節(jié)嚴(yán)重、已觸犯《刑法》者，則適用《刑法》追究其刑事責(zé)任。由此，使得我國(guó)《石油天然氣法》具備必要的威懾力而得以貫徹執(zhí)行，而非僅是一紙“立法白條”。
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