1 天然氣行業(yè)的特點(diǎn)及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的必要性
天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)有著不同的產(chǎn)業(yè)組織特征：其勘探開發(fā)環(huán)節(jié)屬于投資及風(fēng)險(xiǎn)巨大、技術(shù)要求較高的領(lǐng)域，但除了自身的技術(shù)和資金條件外，企業(yè)沒有進(jìn)入該領(lǐng)域的其他障礙，因此，該領(lǐng)域應(yīng)該是一個(gè)可以通過礦權(quán)制度的安排來實(shí)現(xiàn)自由競爭的領(lǐng)域；而天然氣的中下游領(lǐng)域，即天然氣的運(yùn)輸和配送領(lǐng)域卻是網(wǎng)絡(luò)依賴性領(lǐng)域，輸配管網(wǎng)系統(tǒng)是連接氣源和終端市場的橋梁，任何天然氣供應(yīng)商進(jìn)入市場的唯一途經(jīng)都是通過管網(wǎng)。管網(wǎng)是天然氣市場的物理載體，沒有管網(wǎng)連接的市場只是“潛在市場”，而非現(xiàn)實(shí)市場。這類系統(tǒng)只有達(dá)到一定的規(guī)模，才能獲得經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益；并且，管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益要高于專管或單線運(yùn)輸。因此，管網(wǎng)系統(tǒng)屬于自然壟斷領(lǐng)域，也就是說，企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域，除了自身資金和技術(shù)條件外，還存在著自然壟斷所形成的進(jìn)入壁壘。
天然氣行業(yè)的這一特性決定了如果不能妥善處理氣源供應(yīng)的競爭與輸配系統(tǒng)自然壟斷之間的關(guān)系，則可能會(huì)出現(xiàn)兩種傾向：一是由于基礎(chǔ)設(shè)施的被壟斷，特別是被同時(shí)擁有天然氣商品和管網(wǎng)設(shè)施兩種資源的企業(yè)所壟斷，將遏制多元?dú)庠吹倪M(jìn)入和競爭，既保證供應(yīng)，又使市場效率低下；二是為了不受制于既有的管網(wǎng)擁有者，有實(shí)力的天然氣供應(yīng)商將會(huì)投資自建連接終端市場的渠道，從而導(dǎo)致盲目重復(fù)建設(shè)，不僅會(huì)失去規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而且會(huì)帶來安全和環(huán)境隱患。
因此，促使天然氣市場健康發(fā)展的關(guān)鍵在于必須按照以下原則處理天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中競爭領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域之間的關(guān)系，即：放開非自然壟斷的上游領(lǐng)域以及終端市場，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制在這兩個(gè)領(lǐng)域中配置資源的作用：而在中下游自然壟斷領(lǐng)域授予經(jīng)營者壟斷權(quán)，但必須通過政府的公平、透明、獨(dú)立的監(jiān)管來替代市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。它所需要的重要制度安排主要包括三個(gè)方面：管道的第三方準(zhǔn)入政策；市場化的價(jià)格形成機(jī)制；合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)安排。
2 管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制及其監(jiān)管
2.1 管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制
管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制是這樣一套制度安排：它能夠保證任何有資質(zhì)經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)只要與運(yùn)輸管網(wǎng)系統(tǒng)的經(jīng)營者簽訂了運(yùn)輸合同(或者即使是沒有事先的合同，只要輸配系統(tǒng)有閑置的運(yùn)輸能力)，就能夠公平地進(jìn)入管網(wǎng)，并在其合同規(guī)定的任何收(交)貨點(diǎn)提交(提取)天然氣商品。在這個(gè)管網(wǎng)內(nèi)，所有氣源接入點(diǎn)及終端市場連接點(diǎn)之間都是互連互通的，不存在阻礙天然氣商品流通的任何障礙。
2.2 公開準(zhǔn)入機(jī)制的主要內(nèi)容
建立管網(wǎng)的公開準(zhǔn)入機(jī)制需要做出的關(guān)鍵性制度安排是：
(1)定義資格用戶，并允許其自行選擇天然氣供應(yīng)商
終端市場的放開能夠促進(jìn)管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制的形成，如果沒有能夠自由選擇供應(yīng)商的用戶，管網(wǎng)就沒有必要打破獨(dú)家經(jīng)營的格局，因?yàn)椴淮嬖诘谌绞褂霉芫W(wǎng)服務(wù)的需要：而另一方面，管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制的引入也為終端市場的開放創(chuàng)造了條件，因?yàn)橹挥泄芫W(wǎng)開放了，終端用戶自由選擇的供應(yīng)商才有可能向用戶供氣。因此，兩者是相輔相成的關(guān)系。
但考慮到管網(wǎng)的自然壟斷屬性及其運(yùn)行的安全性，特別是考慮到管網(wǎng)投資者所承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)需要得到合理的回報(bào)，以鼓勵(lì)該領(lǐng)域的投資，終端市場的開放應(yīng)該是逐步的、漸進(jìn)的。已經(jīng)或正在建立統(tǒng)一天然氣市場的國家的經(jīng)驗(yàn)表明，定義資格用戶，并允許其自行選擇天然氣供應(yīng)商，是逐步放開終端用戶市場，也是逐步構(gòu)建統(tǒng)一的天然氣市場的較為成功的手段。所謂資格用戶是指有權(quán)利自由選擇供應(yīng)商的用戶。在天然氣終端市場沒有放開之前，所有用戶享受的都是捆綁式服務(wù)，即用戶在購買天然氣商品的同時(shí)，也購買了運(yùn)輸(配送)商品的服務(wù)：在這種商業(yè)安排下，用戶只能從運(yùn)輸(配送)商處購買天然氣，沒有選擇天然氣商品供應(yīng)商的權(quán)力。隨著市場的放開，一些大用戶被準(zhǔn)許自由選擇天然氣商品的供應(yīng)商，同時(shí)，他們還需要從天然氣管輸商處購買運(yùn)輸服務(wù)，以運(yùn)輸其自由采購到的天然氣。即購買天然氣商品和天然氣運(yùn)輸服務(wù)被分離為兩種商業(yè)行為。除了將某些用氣量很大的特定用戶(如電廠及以天然氣為原料或燃料的工業(yè)用戶)定義為資格用戶外，國外一般以年消費(fèi)量的多少(即設(shè)定消費(fèi)量“門檻”)來定義資格用戶。資格用戶消費(fèi)量“門檻”的高低是衡量天然氣市場開放程度的重要標(biāo)志，也就是說天然氣市場的開放度可以通過提高或降低消費(fèi)量“門檻”來控制。
我國目前已經(jīng)規(guī)定了電廠及以天然氣為原料或燃料的工業(yè)用戶可以直接從天然氣供應(yīng)商處購買天然氣，即這些用戶已經(jīng)被定義為資格用戶，并且這些用戶的供氣基本上是由專用管道實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)華東地區(qū)氣源多元化的格局正在形成的實(shí)際情況，應(yīng)該考慮逐步放寬除上述特定用戶以外的其他工業(yè)或商業(yè)用戶自由選擇供應(yīng)商的限制，以鼓勵(lì)天然氣供應(yīng)商之間的競爭。
資格用戶的消費(fèi)量“門檻”可以根據(jù)市場開放程度來測算，即：首先確定允許自由選擇供應(yīng)商供應(yīng)的天然氣在該地區(qū)天然氣消費(fèi)總量中的比例(即確定市場開放程度)；再根據(jù)該比例測算允許自由供應(yīng)的天然氣量；最后根據(jù)該地區(qū)天然氣用戶的消費(fèi)特點(diǎn)確定資格用戶的最低消費(fèi)量“門檻”。根據(jù)市場開放的要求，自由供應(yīng)量占消費(fèi)總量的比例可以逐步提高，而據(jù)此測算出的資格用戶的消費(fèi)量“門檻”將隨之逐步降低，直至全部用戶都可以自由選擇供應(yīng)商。
(2)管網(wǎng)與氣源供應(yīng)相分離
如前所述，運(yùn)輸管網(wǎng)屬于壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施，如果管網(wǎng)系統(tǒng)為天然氣供應(yīng)商所有，并由其壟斷經(jīng)營，則其因同時(shí)擁有天然氣商品及其市場載體，完全有能力(為了與其他企業(yè)競爭，當(dāng)然也有動(dòng)機(jī))利用自身的市場優(yōu)勢地位，設(shè)置障礙，限制不擁有基礎(chǔ)設(shè)施的競爭者進(jìn)入其管網(wǎng)或者拒絕向不擁有基礎(chǔ)設(shè)施的競爭者提供非歧視性的運(yùn)輸服務(wù)。為了避免這種情況的發(fā)生，一般都要求運(yùn)輸商與供應(yīng)商不能混業(yè)經(jīng)營。
運(yùn)輸業(yè)務(wù)與供應(yīng)業(yè)務(wù)分離的方式大體有兩種，分別代表了不同的分離程度：
一是財(cái)務(wù)和管理上的分離，即要求運(yùn)輸和供應(yīng)一體化經(jīng)營的公司必須將其運(yùn)輸業(yè)務(wù)組成獨(dú)立的業(yè)務(wù)板塊，與其他業(yè)務(wù)分開管理，單獨(dú)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，并有獨(dú)立的報(bào)表;
二是將運(yùn)輸業(yè)務(wù)或供氣業(yè)務(wù)剝離，即將運(yùn)輸業(yè)務(wù)(或供氣業(yè)務(wù))從一體化天然氣公司中剝離出來，成立獨(dú)立的法人，進(jìn)行經(jīng)營。
(3)第三方準(zhǔn)入的強(qiáng)制性規(guī)定
防止獲得自然壟斷領(lǐng)域壟斷經(jīng)營權(quán)的企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位的另一重要制度安排是：在授予該企業(yè)壟斷經(jīng)營權(quán)的同時(shí)要求其執(zhí)行第三方準(zhǔn)入的強(qiáng)制性規(guī)定。國外一般采取發(fā)放許可證的辦法授予企業(yè)壟斷經(jīng)營權(quán)。許可證不僅規(guī)定了企業(yè)被授權(quán)的范圍、期限等，還規(guī)定了獲得壟斷經(jīng)營權(quán)的企業(yè)所必須遵守的行為準(zhǔn)則和經(jīng)營規(guī)范，其中，最為主要的條款之一是第三方準(zhǔn)入的強(qiáng)制性規(guī)定，即規(guī)定運(yùn)輸管網(wǎng)經(jīng)營者必須向任何與之簽訂了運(yùn)輸合同的天然氣供應(yīng)商或用戶提供合同規(guī)定的運(yùn)輸服務(wù)：或者即使是沒有事先的合同，只要輸配系統(tǒng)有閑置的運(yùn)輸能力，運(yùn)輸管網(wǎng)經(jīng)營者也必須向任何有要求的天然氣供應(yīng)商或用戶提供運(yùn)輸服務(wù)。需要注意的是，該條款是強(qiáng)制性的，同時(shí)它強(qiáng)調(diào)的不僅是市場準(zhǔn)入，而且是無歧視的市場準(zhǔn)入。
由于管網(wǎng)投資額極大?；厥掌谝话愣驾^長，大部分國家采取了由國家投資或由國家與私人共同投資的發(fā)展模式。如果要采取商業(yè)運(yùn)作的模式，則會(huì)給予投資者一定的優(yōu)惠，其中，主要的一條是在管網(wǎng)建設(shè)及其投產(chǎn)以后的一定期限內(nèi)，不要求履行第三方準(zhǔn)入的強(qiáng)制性條款：或者不要求一體化天然氣公司將運(yùn)輸業(yè)務(wù)與供應(yīng)業(yè)務(wù)的分開?；砻馄诘拈L短取決于管道投資的大小，也取決于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施完善的程度，一般由監(jiān)管機(jī)構(gòu)在聽取管道投資者的意見后決定，并在許可證條款中載明。
3 價(jià)格監(jiān)管機(jī)制
價(jià)格監(jiān)管是天然氣行業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，我國天然氣行業(yè)也有價(jià)格監(jiān)管，但在2006年9月份以前沿用的仍然是改革開放初期的老辦法，即雙軌制。2006年9月雖然對(duì)天然氣定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了改革，但改革的重點(diǎn)是取消天然氣出廠價(jià)的雙軌制，這與構(gòu)建自然壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管框架所應(yīng)建立的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制有著本質(zhì)的差別。
在自然壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管框架中，對(duì)價(jià)格的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)自然壟斷領(lǐng)域所提供的商品或服務(wù)的監(jiān)管，具體到天然氣行業(yè)，就是對(duì)管輸費(fèi)的監(jiān)管。
3.1 對(duì)管輸費(fèi)的監(jiān)管
對(duì)管輸價(jià)格監(jiān)管的目的在于：一是防止壟斷者利用壟斷權(quán)力獲取超額利潤，損害消費(fèi)者利益；二是協(xié)調(diào)天然氣上游和下游的利益關(guān)系，在考慮消費(fèi)者最大承受能力的情況下保證上下游都可能得到合理投資回報(bào)：三是同其他可替代燃料相比維持一個(gè)有競爭力的價(jià)格以有利于天然氣市場的進(jìn)一步開拓。
(1)兩種不同的定價(jià)機(jī)制及其監(jiān)管方式
天然氣管道運(yùn)輸費(fèi)的構(gòu)成應(yīng)該包括建設(shè)和運(yùn)營成本，以及合理的利潤(根據(jù)北美天然氣市場的經(jīng)驗(yàn)，其天然氣運(yùn)輸管道的合理利潤率最高不超過12％，一般是11％)，且成本應(yīng)該是經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的。因此，第一種方法是成本加合理利潤的定價(jià)方法。但由于成本的監(jiān)管是非常困難的事情，調(diào)整費(fèi)率是一個(gè)高成本和高對(duì)抗性的過程，因此，目前，英國等國已經(jīng)或傾向于采取一種新的基于業(yè)績的監(jiān)管方法，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)在考慮了基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和資本設(shè)備更新投資的前提下，通過與經(jīng)營者協(xié)商確定基準(zhǔn)費(fèi)率，并在一定的期限內(nèi)(通常是5年)，將該收費(fèi)基準(zhǔn)與每年的指數(shù)因子掛鉤，該指數(shù)因子為零售或消費(fèi)物價(jià)(RPI)減去一個(gè)X值。X表示監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營者在該段時(shí)期內(nèi)每年所應(yīng)達(dá)到的生產(chǎn)效率的估計(jì)。這種方法可以控制未來特定時(shí)期的收費(fèi)水平，且包含了鼓勵(lì)提高效率的激勵(lì)機(jī)制，但這種方法要有較成熟的天然氣市場和監(jiān)管制度作支撐。
鑒于我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)剛剛起步，政策目標(biāo)應(yīng)該是鼓勵(lì)該領(lǐng)域的投資：同時(shí)由于我國天然氣市場的開發(fā)也處于初期階段，天然氣的運(yùn)輸量會(huì)有一個(gè)相對(duì)不穩(wěn)定的時(shí)期，因此，目前，可采取成本加合理利潤的方法確定管輸費(fèi)率，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要要對(duì)成本和回報(bào)率進(jìn)行監(jiān)管。俟天然氣市場發(fā)育相對(duì)成熟，特別是基礎(chǔ)設(shè)施較為完善以后?？梢圆扇』跇I(yè)績的監(jiān)管辦法。
(2)運(yùn)輸費(fèi)率的設(shè)計(jì)原則
運(yùn)輸費(fèi)率的設(shè)計(jì)，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo)為原則：一是反映合理的服務(wù)成本，以維護(hù)消費(fèi)者的利益：二是反映提供服務(wù)的成本結(jié)構(gòu)，以確保各類用戶之間不存在交叉補(bǔ)貼：三是允許運(yùn)輸公司收回其建設(shè)和運(yùn)營成本，并獲得適當(dāng)?shù)暮涂煽康耐顿Y回報(bào)。為此，在費(fèi)率設(shè)計(jì)過程中，要注重實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率和分配效率。即，收費(fèi)應(yīng)該刺激管道系統(tǒng)運(yùn)輸能力得到最大
的利用(生產(chǎn)效率)；同時(shí)，還應(yīng)最大限度地滿足那些在天然氣使用的高峰期需要運(yùn)輸能力的用戶的需求(分配效率)。此外，由于管道的資本密集型特點(diǎn)非常突出，運(yùn)輸成本中絕大部分是固定成本：并且由于在其他因素相同的情況下，管道直徑和壓力等級(jí)越大(即管道運(yùn)輸能力越大)，運(yùn)輸距離越遠(yuǎn)，則天然氣運(yùn)輸成本將越高，管道用戶支付的費(fèi)用應(yīng)該越高，因此，在確定費(fèi)率時(shí)需要根據(jù)所提供服務(wù)的成本結(jié)構(gòu)，制定分類用戶價(jià)格以及分時(shí)段用氣價(jià)格，以充分反映管道運(yùn)輸?shù)纳鲜鎏攸c(diǎn)。
(3)確定服務(wù)成本的方法
根據(jù)國外天然氣市場的成功經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)成本分析法是實(shí)現(xiàn)費(fèi)率設(shè)計(jì)目標(biāo)的有效方法，該方法有以下步驟：
①計(jì)算服務(wù)總成本：服務(wù)總成本即“成本基數(shù)”，它反映了運(yùn)輸公司所要求的運(yùn)營(提供運(yùn)輸服務(wù)和相關(guān)儲(chǔ)存服務(wù))收入。典型的服務(wù)成本基數(shù)包括：投資回報(bào)、折舊、稅收及運(yùn)營和維護(hù)成本。
②將成本分解到相應(yīng)的各種非捆綁式服務(wù)中去，即將成本分解到生產(chǎn)、運(yùn)輸和儲(chǔ)存等功能性服務(wù)中。通常要為每一項(xiàng)功能確定一個(gè)單獨(dú)的服務(wù)成本。
③將成本分類為固定成本和可變成本。固定成本包括工資、管理費(fèi)用和與投資相關(guān)的成本，如設(shè)備投資、折舊、利息、投資回報(bào)和相應(yīng)的所得稅?？勺兂杀净旧现苯与S設(shè)施利用率或能力利用率而變化。
④以所使用的運(yùn)輸能力為依據(jù)，在各類用戶中分?jǐn)偝杀尽榱诉_(dá)到經(jīng)濟(jì)性效率，一般是把固定成本分?jǐn)偟竭\(yùn)輸能力中去，可變成本分?jǐn)偟竭\(yùn)輸?shù)纳唐分腥ァ?/p>
⑤根據(jù)已分?jǐn)偟某杀局贫▋r(jià)格。即：按照公里數(shù)或地區(qū)、季節(jié)、負(fù)荷系數(shù)、、輸送量和長期邊際成本對(duì)成本進(jìn)行進(jìn)一步的分配。
3.2 價(jià)格監(jiān)管的主要手段
(1)實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)和擴(kuò)建的審批制度
對(duì)天然氣的價(jià)格監(jiān)管實(shí)際上從運(yùn)輸管道的建設(shè)就開始了，這是因?yàn)椋旱谝唬L輸管道建設(shè)投資的規(guī)模和融資方式?jīng)Q定了其運(yùn)營的固定成本，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須掌握這些情況，才能對(duì)基于成本的監(jiān)管作出準(zhǔn)確的決策：第二。為了避免用戶將要承擔(dān)由于重復(fù)建設(shè)或不必要的擴(kuò)建而增加的成本，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要控制管道的新建或擴(kuò)建。因此，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)管道建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行必要的審批是價(jià)格監(jiān)管的主要內(nèi)容和手段之一。在這個(gè)問題上，政府主管部門與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分是：前者制定新建或擴(kuò)建管道項(xiàng)目的審批原則、確定影響全局的新建管道項(xiàng)目的立項(xiàng)：后者從經(jīng)濟(jì)性的角度對(duì)新建或擴(kuò)建管道項(xiàng)目進(jìn)行審批。
(2)以許可證條款規(guī)定經(jīng)營者的定價(jià)行為
為便于價(jià)格監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)天然氣運(yùn)輸企業(yè)頒發(fā)的經(jīng)營許可證中應(yīng)明確規(guī)定費(fèi)率計(jì)算方法，以及經(jīng)營者對(duì)這種定價(jià)機(jī)制所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，包括為了使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠更好地了解運(yùn)輸成本構(gòu)成情況，經(jīng)營者必須承擔(dān)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)公開其有關(guān)財(cái)務(wù)狀況的義務(wù)。
(3)價(jià)格變動(dòng)公告及聽證
對(duì)于任何收費(fèi)的變動(dòng)，只要監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要，即可舉行聽證會(huì)，按法定程序決定收費(fèi)變動(dòng)與否，并公布價(jià)格變動(dòng)公告，以闡明收費(fèi)變動(dòng)的原因，并按照合法的程序決定收費(fèi)變動(dòng)與否。
(4)仲裁
由監(jiān)管機(jī)構(gòu)受理利益相關(guān)人就價(jià)格問題提出的申訴，并依法作出裁決。
3.3 對(duì)上游氣價(jià)的監(jiān)管
按照現(xiàn)代監(jiān)管原則，在有多家生產(chǎn)商參與天然氣生產(chǎn)、開發(fā)時(shí)，上游氣價(jià)是由市場決定的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不必干預(yù)。
但在我國，對(duì)上游氣價(jià)的監(jiān)管還是必要的，這是由我國目前天然氣上游的市場結(jié)構(gòu)所決定的。由于我國氣源供應(yīng)市場是壟斷的(中石油在我國天然氣生產(chǎn)中所占的份額接近70％)，即使在某個(gè)局部市場上有多氣源的存在，也仍然是以某個(gè)氣源為主，其他氣源僅作為補(bǔ)充的格局，并且在短期內(nèi)這種情況將不會(huì)有根本性的改變。因此，需要對(duì)上游氣價(jià)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，其目的在于：一是遏制供氣領(lǐng)域的壟斷，以保證用戶的利益：二是使開發(fā)成本較高的供應(yīng)商有降低成本的動(dòng)力：三是使不同的供應(yīng)商在成本合理的前提下有大致相同的贏利水平，以促進(jìn)不同氣源的投資。
具體監(jiān)管方法是對(duì)天然氣上游出廠價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，指導(dǎo)價(jià)有兩種形式：一是基準(zhǔn)價(jià)+一定的浮動(dòng)幅度：二是最高限價(jià)。指導(dǎo)價(jià)可由監(jiān)管機(jī)構(gòu)利益相關(guān)人代表及有關(guān)專家按照使投資者能夠收回正常投資成本并取得合理投資回報(bào)的原則，并參考與其他競爭性燃料的性、價(jià)比關(guān)系確定。而具體氣價(jià)則可通過供氣方和用氣方談判決定，
當(dāng)天然氣市場中不同氣源已經(jīng)形成充分競爭時(shí)，只有將根據(jù)與其他競爭性燃料的性、價(jià)比關(guān)系確定的燃燒器處的天然氣價(jià)格，減去管輸和配送費(fèi)反推而確定的天然氣出廠價(jià)才具有市場競爭力，因此，政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)市場發(fā)育情況，及時(shí)放開天然氣出廠價(jià)，由市場去調(diào)節(jié)天然氣上游價(jià)格，最終建立市場調(diào)節(jié)與政府監(jiān)管相結(jié)合的價(jià)格形成機(jī)制。這時(shí)，中央政府的價(jià)格主管部門只負(fù)責(zé)定價(jià)機(jī)制和監(jiān)管原則的制定和解釋，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)上游氣價(jià)只負(fù)責(zé)以下兩項(xiàng)工作：一是受理有關(guān)價(jià)格爭議的仲裁：二是接受有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營單位的天然氣價(jià)格申報(bào)備案，以便于了解市場情況。
4 天然氣行業(yè)長距離運(yùn)輸和配氣領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
上述天然氣行業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管事務(wù)必須由一個(gè)執(zhí)行主體來承擔(dān)，與我國現(xiàn)行的由政府部門直接進(jìn)行行業(yè)管理的體制不同的是，目前，國際上一般都傾向于由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來執(zhí)行對(duì)行業(yè)的監(jiān)管職能。
4.1 將政策制定職能和政策執(zhí)行職能相分離
將政策制定職能和政策執(zhí)行職能相分離，在政府部門之外設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來規(guī)范行業(yè)的發(fā)展已在許多國家實(shí)施。具體來說，政府政策制定部門的主要職能是：制定行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、市場準(zhǔn)入規(guī)則、稅收政策：確定天然氣產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)的定價(jià)原則；制定與產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及安全、環(huán)境、資源合理利用等有關(guān)的政府管制法律法規(guī)。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行職能主要是：根據(jù)既定的行業(yè)發(fā)展目標(biāo)和政策以及監(jiān)管的法律法規(guī)，制定具體的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。這種監(jiān)管思路體現(xiàn)了“分權(quán)”和“制衡”的思想，同時(shí)也是強(qiáng)化政府監(jiān)管職能的需要。因?yàn)檎邎?zhí)行是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既需要對(duì)政策的準(zhǔn)確把握，又需要有豐富的實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，還需要對(duì)本行業(yè)有深入的了解，因此，應(yīng)該由專門的監(jiān)管人員來從事，這將有利于提高執(zhí)行政策的效率和行政水平。此外，監(jiān)管事務(wù)需要很多人來承擔(dān)，而囿于財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府機(jī)構(gòu)不可能有那么多的編制，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，它不屬于政府序列，不依靠財(cái)政預(yù)算支付運(yùn)行經(jīng)費(fèi)：又具有在其職能范圍內(nèi)執(zhí)法的權(quán)力。
4.2 上下游分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)
如上所述，天然氣行業(yè)由于其上下游有著不同的產(chǎn)業(yè)組織特征，需要不同的監(jiān)管方法，因此，一般而言，行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是分上下游分設(shè)的：上游的勘探開發(fā)領(lǐng)域與石油有著相似的生產(chǎn)流程和生產(chǎn)組織，并且國家在這兩個(gè)領(lǐng)域里的監(jiān)管目標(biāo)是相同的，既除了確保環(huán)境、安全等方面的公眾利益外，主要是保證國家作為資源所有者的利益，國家對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管內(nèi)容和手段基本上也是一樣的，因此。天然氣行業(yè)的上游領(lǐng)域與石油行業(yè)的上游領(lǐng)域可以由同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。而天然氣行業(yè)的中游(長距離運(yùn)輸)和下游領(lǐng)域(城市配氣領(lǐng)域)是自然壟斷領(lǐng)域，政府對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域監(jiān)管的目標(biāo)都是要維護(hù)該領(lǐng)域的市場秩序，以防止在自然壟斷領(lǐng)域中占優(yōu)勢地業(yè)濫用市場權(quán)力的情況產(chǎn)生，因此，可以在天下游合并設(shè)立一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來承擔(dān)對(duì)這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。
4.3 經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的職責(zé)
為了履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)主要是：
(1)審批管道新建和擴(kuò)建項(xiàng)目
為確保項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)規(guī)模性，避免重復(fù)建設(shè)，為評(píng)估項(xiàng)目的資本成本，確定回報(bào)率，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對(duì)新建(擴(kuò)建)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評(píng)估，并確定是否給予項(xiàng)目新建(擴(kuò)建)的授權(quán)。
(2)審批管輸和配氣服務(wù)的費(fèi)率
(3)審批管網(wǎng)系統(tǒng)準(zhǔn)入和服務(wù)質(zhì)量條款
(4)審批運(yùn)輸和配氣企業(yè)的《行為規(guī)范》
《行為規(guī)范》是當(dāng)具有壟斷性的運(yùn)輸和配送設(shè)施的擁有者和經(jīng)營者在與從事天然氣行業(yè)其他領(lǐng)域業(yè)務(wù)的企業(yè)發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)，前者的經(jīng)營行為所必須遵守的規(guī)則，其目的在于防止濫用壟斷權(quán)力的情況發(fā)生。《行為規(guī)范》由被監(jiān)管企業(yè)依照監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的樣本，并根據(jù)自身的實(shí)際情況制定，并在監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后執(zhí)行。
(5)就跨國界管道的有關(guān)問題與鄰國的有關(guān)部門進(jìn)行國際磋商。
(6)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍內(nèi)。監(jiān)督被監(jiān)管企業(yè)遵守所有的法律法規(guī)，并對(duì)違法者進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P。
(7)監(jiān)督并向主管部門匯報(bào)天然氣市場的發(fā)展情況。
4.4 監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源
目前，國際上的做法有三種：一是將監(jiān)管視為監(jiān)管機(jī)構(gòu)向被監(jiān)管企業(yè)提供的一種“服務(wù)”，被監(jiān)管企業(yè)要向這種服務(wù)的提供者——監(jiān)管機(jī)構(gòu)付費(fèi)：二是按照預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)(如按運(yùn)輸管道的運(yùn)輸量)征普通稅，用于維持監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)：三是按照預(yù)定的比例，采取服務(wù)收費(fèi)和對(duì)行業(yè)經(jīng)營活動(dòng)征稅相結(jié)合的復(fù)合模式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算審批和使用以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和行為，由相關(guān)法律作出規(guī)定。上述方法一方面是為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)：另一方面也是為了保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策的獨(dú)立性，避免由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府之間的資金制約關(guān)系而使其決策受到干擾，同時(shí)，由法律規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的確定方式，也能遏制監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能發(fā)生的亂收費(fèi)和尋租行為。
需要指出的是：現(xiàn)代監(jiān)管必須以相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)，以保證監(jiān)管政策的透明性、穩(wěn)定性和公平性。
目前，我國還沒有對(duì)天然氣運(yùn)輸和配氣領(lǐng)域?qū)嵤┫到y(tǒng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，這嚴(yán)重地制約了我國天然氣行業(yè)的迅速發(fā)展。因此，需要研究并參照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。盡快建立現(xiàn)代化的行業(yè)監(jiān)管組織和法律體系，為天然氣行業(yè)的健康、有序、快速發(fā)展，奠定良好的制度基礎(chǔ)。
