一、世界油氣管道運輸業(yè)發(fā)展的階段性特征
縱觀世界油氣管道運輸業(yè)的發(fā)展歷程，大致可分為三個階段：初始期、成長期和成熟期。在不同階段，油氣管網(wǎng)的市場結(jié)構(gòu)特征不同，競爭狀況不同，規(guī)制的重點不同，政府的政策導向也有相應(yīng)區(qū)別（見下圖）。
1. 初始期
在油氣管道運輸行業(yè)建設(shè)與發(fā)展的初期，基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏，市場規(guī)模小，只有少數(shù)市場參與者，市場法規(guī)不健全，投資風險較大。在此階段，各國普遍采取鼓勵投資基礎(chǔ)設(shè)施的政策，給投資者一定的優(yōu)惠。多數(shù)國家油氣開發(fā)生產(chǎn)與管道運輸一體化發(fā)展，以增強投資的抗風險能力，保證投資者能夠收回投資。例如，美國在管道建設(shè)初期，油氣生產(chǎn)、運輸和配氣等職能之間沒有明確的劃分，各油氣公司業(yè)務(wù)大量重疊，有些公司或其關(guān)聯(lián)公司同時從事兩三個板塊的業(yè)務(wù)；2000年10月以前，英國天然氣的勘探、生產(chǎn)、運輸、配送和供應(yīng)均由英國天然氣集團（BG）負責。
2. 成長期
在油氣管道運輸行業(yè)的成長階段，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展完善，市場參與者日益增多，市場競爭加劇，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資風險降低。在此階段，油氣管道仍然主要依靠油氣生產(chǎn)商建設(shè)和運營，但開始有新的獨立管道投資商進入。例如，美國自1872年第一條管線建成后，直至1938年才出現(xiàn)獨立的管道公司，專門從事管線網(wǎng)絡(luò)和存儲設(shè)施管理。
3. 成熟期
油氣管道運輸行業(yè)進入成熟期后，油氣市場和基礎(chǔ)設(shè)施都已經(jīng)達到一定規(guī)模，眾多市場參與者競爭激烈。在此階段，油氣上游環(huán)節(jié)引入競爭，油氣供應(yīng)業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)分離，管道運輸實行專營。例如，美國目前的管道運輸業(yè)務(wù)徹底與供應(yīng)、銷售業(yè)務(wù)分離，全國擁有眾多專營性油氣管輸公司，由聯(lián)邦和州兩級政府監(jiān)管，市場完全開放，管網(wǎng)運營良好。英國天然氣集團在2000年10月將天然氣運輸業(yè)務(wù)劃歸新成立的上市公司Lattice，并成立了下屬專門負責運營天然氣長輸管道和絕大部分地方配氣管網(wǎng)的Transco公司。
與美英情況不同，法國既有上中下游一體化的道達爾、蘇伊士燃氣等公司，也有獨立的管道公司經(jīng)營國內(nèi)的油氣管網(wǎng)系統(tǒng)。根據(jù)歐盟的要求，法國政府修改了相關(guān)法律法規(guī)，確認了第三方準入權(quán)。
二、美俄歐天然氣管網(wǎng)運營管理模式比較
各國油氣管網(wǎng)的運營管理具有各自的特點。從世界范圍看，美國、俄羅斯和歐盟國家油氣管網(wǎng)較發(fā)達，這些國家和地區(qū)的油氣管輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和復雜性都居世界前列，其建設(shè)發(fā)展模式具有較強的代表性。原油、成品油管道主要依附于油田、煉廠、油庫等，建設(shè)發(fā)展模式比較固定和簡單；天然氣管網(wǎng)比較復雜（見下圖），建設(shè)發(fā)展模式多種多樣，有必要進一步分析探討。
1. 美國自由市場經(jīng)濟高度發(fā)達，天然氣管網(wǎng)的管理模式屬于完全市場型
（1）運營模式
美國天然氣管網(wǎng)的運營模式屬于完全市場型，管道運輸與銷售業(yè)務(wù)徹底分離，全國擁有眾多專營天然氣管輸公司，由聯(lián)邦和州兩級政府監(jiān)管，市場完全放開，管網(wǎng)運營良好。在美國，提供天然氣管道運輸服務(wù)的，既有眾多私人所有的獨立管道運輸服務(wù)公司，也有綜合能源公司的專業(yè)子公司，各類公司需取得許可證才有資格參與天然氣運輸。
為防止這些管道公司濫用自然壟斷地位操縱收費價格、阻止管網(wǎng)使用者公平進入，美國政府規(guī)定，一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進入管網(wǎng)；在運輸容量有限而要求提供運輸服務(wù)的企業(yè)過多時，則按比例分配運輸容量。在保護管網(wǎng)用戶和消費者利益不受侵害的同時，須確保管道經(jīng)營者獲得合理的回報，以便提供長期穩(wěn)定的石油天然氣運輸和配送服務(wù)，在市場需求增加的情況下，具備提高運輸量和擴大服務(wù)范圍的經(jīng)濟實力。
（2）監(jiān)管機制
政府設(shè)立了專門獨立的能源主管部門和能源監(jiān)管機構(gòu)。能源主管部門——美國能源部，主要負責能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究和制定；能源監(jiān)管機構(gòu)——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會，主要負責具體的監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。各州也設(shè)立了相對獨立的監(jiān)管部門，形成了聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制。監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府并具有司法審判功能，對油氣管網(wǎng)建設(shè)、運營、準入、安全、環(huán)保、運輸價格和服務(wù)等行使審批權(quán)和獨立監(jiān)管，有效地保證了政府的能源政策的落實。
2. 俄羅斯天然氣管網(wǎng)實行獨家壟斷型管理模式，上中下游業(yè)務(wù)一體化運營
（1）運營模式
受前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的影響，俄羅斯天然氣管網(wǎng)始終由政府統(tǒng)一管理，國家干預性極強。天然氣管道系統(tǒng)全部歸俄羅斯天然氣運輸股份公司壟斷經(jīng)營，該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國有壟斷性公司——俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）。至今，俄羅斯政府仍堅持，建立統(tǒng)一供氣管網(wǎng)系統(tǒng)是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎(chǔ)，也是合理調(diào)配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證，是符合俄羅斯國情的選擇。未來一段時期，Gazprom對天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會改變。
（2）監(jiān)管機制
俄羅斯天然氣運輸業(yè)務(wù)的監(jiān)管方式是國家行政管理與監(jiān)管機構(gòu)調(diào)控相結(jié)合，即由政府部門——燃料動力部實施監(jiān)管職責，由相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)——能源署進行調(diào)控。燃料動力部代表國家控股天然氣工業(yè)股份公司，負責制定天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并與油氣運輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規(guī)章；能源署負責調(diào)整天然氣的工業(yè)和民用批發(fā)價格、天然氣干線管道和地方管網(wǎng)的運費，協(xié)調(diào)解決運輸公司與油氣公司之間的糾紛等。目前政府已經(jīng)頒布多項法規(guī)，強制管道開放和用戶的公平進入。
3. 歐盟各國天然氣管網(wǎng)多種管理模式并存，既有市場型，也有壟斷型
（1）運營模式
歐盟各國天然氣管網(wǎng)的運營模式大致可分為以下三種。
第一種是以德國為代表的私營模式。德國的長輸管網(wǎng)由多條私營管道組成，每條私營管道由一個公司壟斷運營。政府通過授權(quán)經(jīng)營和優(yōu)惠財稅政策等鼓勵投資，通過價格等方面的管制，保護消費者利益，促進市場有序發(fā)展。
第二種是以英國、意大利和法國為代表的國家壟斷模式。由國家對基礎(chǔ)設(shè)施進行大規(guī)模的投資，依靠國家壟斷的力量使天然氣產(chǎn)業(yè)步入成熟期。英國在天然氣產(chǎn)業(yè)進入成熟期后，對國有公司進行了私有化，并逐步放開市場，引入第三方供應(yīng)者。意大利和法國繼續(xù)采用國家壟斷模式運營天然氣管網(wǎng)，只是在歐盟建立統(tǒng)一天然氣市場的背景下才邁出開放的步伐。
第三種是以荷蘭為代表的混合運營模式。由國有資本和私人資本合營的管網(wǎng)公司共同經(jīng)營天然氣管輸業(yè)務(wù)。
（2）監(jiān)管機制
歐盟天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機構(gòu)包括歐盟委員會和各成員國政府監(jiān)督機構(gòu)。歐盟委員會主要負責制定政策法規(guī)和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督法令執(zhí)行，并將有關(guān)情況向歐洲議會和歐盟理事會匯報。各成員國政府監(jiān)督機構(gòu)主要負責爭議處理，建立透明、有效的監(jiān)管及控制機制，各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)分開，管道向第三方開放。
4. 美俄歐天然氣管網(wǎng)運營管理模式優(yōu)缺點分析
美國、俄羅斯、歐盟天然氣管網(wǎng)的運營管理模式各有其優(yōu)缺點（見下表），不同國家和地區(qū)，特別是資源國與消費國、發(fā)達國家與發(fā)展中國家、油氣富集區(qū)與匱乏區(qū)，由于各自的國情不同、資源狀況不同、所處的管道行業(yè)發(fā)展階段不同，油氣管網(wǎng)運營模式和監(jiān)管機制存在較大差異，不存在普適的最優(yōu)模式。
三、中外油氣管網(wǎng)的政策與監(jiān)管比較
從國外發(fā)達國家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗來看，各個國家的油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營模式，都受到政府的大力支持與嚴格監(jiān)管。
1. 國家層面的管網(wǎng)規(guī)劃
歐美各國在管網(wǎng)建設(shè)初期就以國家為主導進行主、干支線的整體規(guī)劃，建立了合理的油氣供給格局。我國油氣管網(wǎng)規(guī)劃是由各石油公司自行規(guī)劃上報國家能源局匯總，不是真正意義上由國家主導的全面系統(tǒng)規(guī)劃，容易導致重復建設(shè)，造成資源浪費。在現(xiàn)階段油氣管網(wǎng)規(guī)劃中，與干線配套的支干線、支線以及配氣管的同步規(guī)劃建設(shè)不盡如人意，不利于管網(wǎng)的整體優(yōu)化，影響管網(wǎng)輸送能力的提高與輸送成本的降低。
2. 管道投資主體多元化
在國際上，管道建設(shè)投資的一大特點就是投資主體的多元化。俄羅斯鼓勵國內(nèi)外私營公司參與管道建設(shè)，連接美國和加拿大的油氣管道就是通過合資建設(shè)、運營的。近年我國油氣管道建設(shè)的投資主體也開始呈現(xiàn)多元化發(fā)展的態(tài)勢。
2010年，被稱為“新36條”的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展若干意見》公布，支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。
2012年，西氣東輸三線工程正式引入民營資本，成為國內(nèi)管網(wǎng)融資創(chuàng)新的范本。
2013年，中國石油與泰康資產(chǎn)、國聯(lián)基金簽署油氣合資合作戰(zhàn)略協(xié)議，引入600億社會資金成立了中石油管道聯(lián)合公司，運營5條天然氣管道、5條原油管道和5條成品油管道。但是，我國油氣管道行業(yè)相比其他行業(yè)投資回報率較低，資金周轉(zhuǎn)慢，阻礙了民營資本及社會其他資本的投資意愿。
3. 油氣管輸定價機制
油氣管輸定價直接影響著油氣管道的建設(shè)與發(fā)展，各國都有一套科學、合理的運輸和配送費率機制，國外發(fā)達國家均對油氣長距離管道運輸費率及服務(wù)標準實行了較為嚴格的監(jiān)管。我國管道定價未能充分兼顧現(xiàn)有國情和市場經(jīng)濟規(guī)律。以天然氣管道為例，國內(nèi)新增天然氣資源及陸上管道引進資源主要在西部，遠離東部主要消費市場，天然氣運輸成本較高。而且，我國對油氣管輸費的動態(tài)管理與調(diào)控機制缺位，管輸費不能隨管輸成本、供求關(guān)系和物價波動等變化進行適當調(diào)整，管輸企業(yè)運營承擔著較大成本壓力。
4. 管道建設(shè)征地用地
管道運輸屬于國家交通運輸體系，管道系統(tǒng)是國家的基礎(chǔ)設(shè)施。國外發(fā)達國家對管道建設(shè)項目征地均給予政策支持，并有明確的征地補償標準。我國現(xiàn)行管道建設(shè)用地還是按工業(yè)建設(shè)項目用地對待，或者通過土地評估機構(gòu)估價，或者由管道企業(yè)與地方政府談判確定征地補償額度，最終以地方政府文件的形式執(zhí)行，一地一價，缺少統(tǒng)一的價格標準。長輸管道項目一般要經(jīng)過多個不同行政區(qū)域，各地核準政策不一致，項目核準周期長，管道建設(shè)征地缺乏政策支持與制度保證。
5. 政府監(jiān)管法律法規(guī)
為了實現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營，市場參與者公平競爭，國家、企業(yè)、消費者利益有效平衡的行業(yè)目標，各國普遍制定了適應(yīng)本國國情的能源法律法規(guī)。例如，美國的《能源部組織法》、《天然氣政策法》，英國的《公用事業(yè)法案》、《天然氣法》等。
這些法律法規(guī)構(gòu)建了完整的監(jiān)管框架，對政府和監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實施做出了明確規(guī)定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅實的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。我國目前還沒有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律程序，政府監(jiān)管體制及法律框架的建設(shè)相對滯后，傳統(tǒng)的基于行政管理的監(jiān)管方式依然占主導地位，沒有一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)對油氣管網(wǎng)的投資、運營和定價等進行全面監(jiān)管。
6. 確保油氣管網(wǎng)向第三方公平開放
美國、俄羅斯和歐盟都制定了多項法律法規(guī)確保第三方公平獲得管輸服務(wù)，我國在此方面做出了改革。2014年初，國家能源局發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，明確油氣管網(wǎng)向第三方公平開放，但相關(guān)配套的實施細則還未制定，政策的落實有待進一步推進。
四、對我國油氣管網(wǎng)發(fā)展的建議
我國自1958年建成第一條輸油管道至今，經(jīng)過50多年的發(fā)展，已建成的油氣管道總長度超過12萬千米，其中天然氣管道接近7萬千米，初步形成“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運送格局。盡管我國油氣管網(wǎng)建設(shè)已初具規(guī)模，但與發(fā)達國家相比，在管網(wǎng)的建設(shè)規(guī)模、干線密度及運營經(jīng)驗上仍有較大差距。我國油氣管輸市場規(guī)模較小，相關(guān)法律法規(guī)不健全，建設(shè)投資風險大，投資回報率低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不能滿足需求，油氣管道運輸業(yè)尚處于發(fā)展初級階段。以世界油氣管道運輸業(yè)經(jīng)驗而論，可以說，我國現(xiàn)階段采取油氣開發(fā)與管道運輸一體化發(fā)展的管理模式，符合管道運輸業(yè)的發(fā)展規(guī)律。
按中央部署，我國正大力推進能源生產(chǎn)與消費革命，油氣管網(wǎng)改革勢在必行，但應(yīng)本著循序漸進的原則，分步驟、分階段地逐步推行。參考美俄歐天然氣管網(wǎng)管理運營模式，提出以下建議。
1. 繼續(xù)發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運營中的主導作用
目前，我國油氣管道運輸業(yè)當務(wù)之急是加強油氣管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而油氣管道建設(shè)投資大、風險高、資本回收期長。在發(fā)現(xiàn)油氣田的情況下，為了盡快將資源轉(zhuǎn)化為利潤，油氣勘探開發(fā)企業(yè)不但有投資油氣管道建設(shè)的積極性，而且具備承擔初期投資風險的資金實力。
建議今后應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運營中的主導作用，同時廣泛調(diào)動多元投資主體，建立多種融資平臺，大力推動油氣管網(wǎng)的投資開放。一些新建管道可采取多家投資、共建、共管的模式，有條件的管道資產(chǎn)還可單獨重組上市。當前，可考慮在石油公司內(nèi)部對管網(wǎng)業(yè)務(wù)實行獨立運行，成立相對獨立的管網(wǎng)公司，并對第三方公平開放。
2. 以國家為主導統(tǒng)籌規(guī)劃全國油氣管網(wǎng)
建議制定國家層面的全國油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮干線、支線、聯(lián)絡(luò)線組成的各級管網(wǎng)，提升管網(wǎng)規(guī)劃的科學性和合理性，促進油氣管網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在規(guī)劃中，考慮到我國的油氣消費需求還未充分滿足，須進一步優(yōu)化我國能源消費結(jié)構(gòu)，加快油氣運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，尤其是天然氣管網(wǎng)的建設(shè)。
全國油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃要隨著資源與市場的變化逐年滾動調(diào)整，要對管道建設(shè)具有法規(guī)效力。各石油公司須按照國家油氣管網(wǎng)規(guī)劃進行油氣管道建設(shè)，對于違反規(guī)劃的管道項目，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)嚴肅查處，加強規(guī)劃的約束力。
3. 加大政府對管道投資、管輸定價及土地征用方面的政策支持力度
建議對管道建設(shè)投資給予稅收等方面的優(yōu)惠政策，保證管道項目應(yīng)有的投資回報率，吸引社會資金流向油氣管道運輸行業(yè)。同時，建立公平合理的管輸價格定價機制、管道運價綜合評價調(diào)節(jié)機制與合理的價格監(jiān)審制度，定期對管道經(jīng)營者的成本進行調(diào)查、核算和審計，做到定價調(diào)價公平合理，體現(xiàn)市場競爭，使管道經(jīng)營者和各方利益在市場中得到合理平衡。
管道征地是管道建設(shè)的先決性工作，只有從根本上解決管道建設(shè)的用地問題，才能保障管道建設(shè)的順利推進。建議國家盡快將管道建設(shè)項目納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，對于各地管道建設(shè)投資項目，統(tǒng)一各?。▍^(qū)、市）核準標準，簡化核準手續(xù)，最大限度地給予管道投資建設(shè)便利條件。
4. 完善政府對油氣管道運輸業(yè)的監(jiān)管
建議我國建立獨立的油氣管道運輸業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，加強對油氣行業(yè)中下游自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟監(jiān)督和對油氣企業(yè)健康、安全、環(huán)境（HSE）活動的技術(shù)監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)可以建成中央、省、市的三級管理模式。同時盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律，對油氣上中下游的活動進行統(tǒng)一規(guī)制，補充有關(guān)油氣管道監(jiān)管的法律規(guī)定、實施細則與行業(yè)規(guī)范，明確監(jiān)管權(quán)責以及基礎(chǔ)設(shè)施準入框架，油氣管道監(jiān)管機構(gòu)要依法制定各項監(jiān)管規(guī)則，有效實施行業(yè)監(jiān)管。為確保油氣管輸基本設(shè)施向第三方開放取得實效，應(yīng)加快制定油氣管網(wǎng)公平開放實施細則。（原載《國際石油經(jīng)濟》） 來源：金銀島財經(jīng)
