2015年以來,國內(nèi)外油氣市場發(fā)生了重大變化。突出表現(xiàn)是,受美國頁巖氣革命的影響, 2014年石油輸出國組織(OPEC)采取了保市場份額的策略,堅持不減產(chǎn)的立場和政策,導(dǎo)致交易商心態(tài)崩潰,國際油氣市場持續(xù)處于供過于求狀態(tài),國際油氣價格自2014年以來持續(xù)低迷,這種負(fù)面影響一直延續(xù)至2016年。隨后盡管OPEC也采取了聯(lián)合限產(chǎn)等一系列措施來拉升油氣價格,但效果明顯低于預(yù)期。國際油氣市場的變化對國內(nèi)油氣市場的供給和需求都造成了很大沖擊。
2020年,中國油氣行業(yè)十三五規(guī)劃進(jìn)入收官之年,評估過去四年油氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)達(dá)成情況,可以為下一步油氣行業(yè)“十四五” 規(guī)劃的制定提供經(jīng)驗支持。
石油:達(dá)標(biāo)度參差不齊
截至2019年底,石油發(fā)展“十三五” 規(guī)劃制定的各項目標(biāo)達(dá)成度參差不齊。從新增探明儲量來看,受2014年開始的國際石油價格低迷的影響,石油行業(yè)經(jīng)濟效益下降,投入速度放慢,2016年和2017年新增探明儲量分別為9.3億噸和8.65億噸,出現(xiàn)了連續(xù)下滑的現(xiàn)象,低于“十三五”期間年均新增探明石油地質(zhì)儲量10 億噸的目標(biāo)。與此相疊加,國內(nèi)原油產(chǎn)量也出現(xiàn)了2015年以后的連續(xù)三年下滑,2018年產(chǎn)量不足1.9億噸。但是,我國經(jīng)濟持續(xù)保持較快增速,石油需求增量大,導(dǎo)致中國原油對外依賴程度不斷攀升,2015年達(dá)到60%,2018年則超過了70%。
新增探明儲量和產(chǎn)量雙降、對外依存度大幅飆升的現(xiàn)象,引起了包括中央政府在內(nèi)的社會各界的廣泛關(guān)注,石油安全問題再次成為一個焦點話題。
資本密集、技術(shù)密集所形成的行業(yè)高進(jìn)入壁壘與行政進(jìn)入限制的存在導(dǎo)致石油行業(yè)上游缺乏競爭與活力,是石油行業(yè)長期飽受詬病的主要原因。
十三五期間,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用成為我國改革的主導(dǎo)思路,石油行業(yè)上游也不例外。在政策層面,2017 年以來,政府相關(guān)部門圍繞競爭性出讓、區(qū)塊流轉(zhuǎn)、出讓收益等出臺了一系列政策性文件。尤其是2019年12月31日,自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》,與原油價格和區(qū)塊面積掛鉤的油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價標(biāo)準(zhǔn)落地,包括延長石油在內(nèi)的四大石油公司持有的大量礦區(qū)面臨退減壓力,更清晰地體現(xiàn)礦權(quán)資產(chǎn)價值的油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)合一為石油公司統(tǒng)籌規(guī)劃勘探開發(fā)、提高資源動用促進(jìn)上產(chǎn)鋪平了制度道路。
同時,該文件也明確了內(nèi)外資企業(yè)新進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)。這一政策的出臺,為我國油氣上游的開放創(chuàng)造了條件,競爭格局將從原來的四家企業(yè),逐步轉(zhuǎn)向多家。在企業(yè)層面,面對2015年以后國內(nèi)供給比重下滑的嚴(yán)峻形勢,黨中央對保障國家能源安全提出了新的要求,國家能源局在2019 年督導(dǎo)石油企業(yè)制定了“七年行動計劃”(2019-2025年),三大石油公司按照行動計劃,大幅提高上游投資,2019年預(yù)計全國新增探明石油儲量11億噸,同時原油產(chǎn)量達(dá)到1.91億噸,雙雙實現(xiàn)止跌為升,在中低油價下實現(xiàn)了原油產(chǎn)量轉(zhuǎn)跌為升。
2020年,油氣行業(yè)新增探明儲量預(yù)計仍將會達(dá)到較高水平,累計探明儲量有望超額實現(xiàn)420億噸的目標(biāo),產(chǎn)量將達(dá)到1.94億噸,略低于2億噸的目標(biāo),對外依存度較2019年略有上升,預(yù)計在73%,石油總體表觀消費量預(yù)計將達(dá)到6.7億噸,較2020年5.9億噸的目標(biāo)高出近8000萬噸,遠(yuǎn)高于預(yù)期,表明石油消費總量控制在短期內(nèi)仍然難以實現(xiàn)。受政策預(yù)期不穩(wěn)定的影響,原油管道和成品油管道建設(shè)速度低于預(yù)期,按照過去四年的進(jìn)度,將難以實現(xiàn)2020年的目標(biāo)。
石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃中提出了要加快國家石油儲備基地建設(shè),推進(jìn)國家石油儲備二期、三期項目建設(shè)的任務(wù)。但從實際進(jìn)展來看,國家石油儲備基地建設(shè)速度大幅度低于預(yù)期,《國家石油儲備條例》自2016年推出征求意見稿以后,一直沒有出臺正式的政策文件,說明石油儲備建設(shè)與管理還存在較多難以克服的問題,政府儲備、企業(yè)義務(wù)儲備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機結(jié)合、互為補充的儲備體系在2020年內(nèi)難以建成,中國的石油儲備達(dá)到90天凈進(jìn)口量的目標(biāo)難以實現(xiàn)。
天然氣:目標(biāo)與現(xiàn)實差距大
天然氣的市場表現(xiàn)與石油市場有很大的關(guān)聯(lián)性。隨著2014年到2015年國內(nèi)外油價的走低和消費的低迷,中國天然氣消費也陷入低谷。2015年和2016年,中國天然氣消費都是個位數(shù)增長,一度出現(xiàn)了供過于求的局面,業(yè)界對于天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景信心不足。與此同時,隨著環(huán)境保護(hù)壓力的加大,擴大清潔的天然氣使用范圍、替代排放嚴(yán)重的煤炭,成為政府有關(guān)部門的一項重要環(huán)保舉措。“氣代煤”政策的大范圍執(zhí)行直接導(dǎo)致了2017年和2018年中國天然氣消費高達(dá)20%的增速,但也帶來了“氣荒”等諸多問題,保供成為壓在政府和油氣企業(yè)頭上的一座大山。
從天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)來看,天然氣占一次能源消費比例在2019年達(dá)到8.3%,已經(jīng)接近目標(biāo)范圍的低限,2020年有望接近9%。氣化人口數(shù)距離目標(biāo)差距較大,2019年總體是4億人,按照過去四年的增速,預(yù)計2020年結(jié)束時,距離預(yù)定目標(biāo)的差距應(yīng)該在5000萬人以上。
天然氣在中國正處于上升發(fā)展期,尤其是作為清潔能源和化石能源向非化石能源的過渡橋梁,日益受到政府和社會各界的關(guān)注。2000年以來的近二十年中,中國大部分年份的天然氣消費增長率都在兩位數(shù),企業(yè)在上游勘探開發(fā)的投入力度保持高位,探明儲量“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)是年均6000億方,實際是除2017年低于此數(shù)據(jù)外,其他年份都遠(yuǎn)高于此目標(biāo),尤其是2019年,受“七年行動計劃”(2019-2025年)的影響和多項重大發(fā)現(xiàn)的助推,新增探明儲量預(yù)計將達(dá)到1.6萬億方,實現(xiàn)了一個新的歷史高峰,累計探明儲量已經(jīng)超額完成2020年16萬億方的預(yù)定目標(biāo)。相對于其他能源品種,中國天然氣產(chǎn)量增速不低,“十三五”期間,基本處于7%~10%之間,但是這一增速相對于消費來講,仍然顯得過低,由此導(dǎo)致近幾年中國天然氣進(jìn)口增速飆升,2016年至2018年,進(jìn)口增速都在20%以上,甚至超過30%,對外依存度則從2015年的32.1%迅速上升到2018年的45.3%。2019年國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增速有所加快,市場需求增速放緩,進(jìn)口增速回落到個位數(shù),供需比較平穩(wěn)。但從目標(biāo)實現(xiàn)來看,天然氣上產(chǎn)壓力依然較大,2019年估計產(chǎn)量在1733億方,同比增長7.63%,預(yù)計2020年產(chǎn)量增速會進(jìn)一步加快,達(dá)到1875億方,同比增長8.19%,但離預(yù)定目標(biāo)仍有200億方的差距。
從管道建設(shè)來看,距離預(yù)期目標(biāo)差距更大。自從提出油氣體制改革的設(shè)想,到逐步落地,中間過渡時間較長,企業(yè)對于投資管道預(yù)期收益的不確定性增加,一定程度上影響管道的規(guī)劃與建設(shè)進(jìn)度。2020年,國家石油天然氣管網(wǎng)集團公司初具雛形,運行將總體保持穩(wěn)定,難以開展大規(guī)模建設(shè),預(yù)計“十三五”結(jié)束時,中國天然氣管道總里程可能接近8萬公里,距離預(yù)定目標(biāo)的差距將在2.4萬公里左右,未來國家管網(wǎng)公司補課的壓力會很大。
從儲氣庫建設(shè)來看,主要的工作量由中石油來承擔(dān),而且該指標(biāo)是一個約束性指標(biāo),從目前的進(jìn)展來看,到2020年底,中國地下儲氣庫形成有效工作氣量148億立方米應(yīng)該可以完成,但相對于2020年的3300億方的消費量來講,僅能占到4.4%,與國際通行的10%的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn),保障天然氣市場調(diào)峰和供給安全的能力顯著不足,目前的天然氣定價機制不能有效吸引社會資金進(jìn)入儲氣庫建設(shè)是主要原因。
天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃對于較受關(guān)注的非常規(guī)氣的產(chǎn)量也確定了數(shù)量目標(biāo),重點是突破頁巖氣、煤層氣,2020年頁巖氣產(chǎn)量力爭達(dá)到300億立方米,煤層氣(地面抽采)產(chǎn)量100 億立方米。但實際情況是,2019年,中國頁巖氣產(chǎn)量接近150億立方米,增幅38.9%,煤層氣地面開采量估計為60 億立方米。這意味著“十三五”規(guī)劃期結(jié)束時,兩者離預(yù)定目標(biāo)差距都較大。
知不足,方進(jìn)步
2020年初新冠肺炎疫情蔓延也對油氣行業(yè)造成一定的短期沖擊。為緩解這次沖擊,國家層面可以:一是對于供應(yīng)企業(yè)適當(dāng)減免或者推遲稅收等一些稅費的征收,緩解企業(yè)資金緊張;二是貸款等方面給予支持,提供企業(yè)流動性。企業(yè)層面則是要加強內(nèi)部管理,科學(xué)統(tǒng)籌,在保證職工隊伍穩(wěn)定和企業(yè)正常運行的情況下,提高資金使用效率,厲行精簡節(jié)約,降本增效。
站在中國油氣行業(yè)十三五規(guī)劃收官的關(guān)口,客觀而言,油氣領(lǐng)域的達(dá)標(biāo)度并不理想。疫情過后,油氣行業(yè)還需從幾個方向發(fā)力:
一是繼續(xù)完善油氣上游環(huán)節(jié)的開放政策。隨著國內(nèi)外資金進(jìn)入油氣上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié),保障上游穩(wěn)定運行的政策環(huán)境就顯得尤為重要。完善的政策措施將會穩(wěn)定企業(yè)的市場行為,吸引更多國內(nèi)外資金的進(jìn)入,提高競爭程度、勘探開發(fā)力度和增產(chǎn)的潛力。
二是構(gòu)建新的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)開放政策體系。油氣管道、LNG接收站和儲氣庫等設(shè)施,在有效地政策規(guī)范下,不僅能夠獲得較大發(fā)展、較好的服務(wù)油氣行業(yè)發(fā)展的需要,而且能夠為社會創(chuàng)造和提供優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
三是培育具有國際競爭力的中國油氣企業(yè)。發(fā)展國內(nèi)油氣市場,并不意味著中國的油氣企業(yè)只能著眼于國內(nèi)開發(fā),而是要通過深化企業(yè)改革,拓展企業(yè)的全球視野,提高企業(yè)同時利用國內(nèi)、國外兩種資源的能力,石油和天然氣都要做全球資源池,提升全球資源配置能力,從而能夠更好的保障國內(nèi)的油氣供給安全和服務(wù)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。(作者系中國石油大學(xué)(北京)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授)